摘要：藏區(qū)牧民定居工程作為保護草場生態(tài)環(huán)境、保護草場耕地、擺脫貧困、促進城鎮(zhèn)化建設的對策在各地逐步實施。依次從教育權、勞動權、社會保障權三個角度分析了藏區(qū)牧民社會適應的法律保障現狀和問題，總結出應當從憲法保護、立法保護和司法保護三個方面完善藏區(qū)牧民權益的法律保障。

 

    關鍵詞：牧民定居；社會適應；法律保障

 

    牧民定居造成原有的生產體系、社會組織與社區(qū)平臺解體。它迫使牧民搬家甚至是和親鄰好友分離，在陌生的環(huán)境重新構建一個社區(qū)，重新去適應，這對于過慣游牧生活的牧民來說是一件非常痛苦的事情。所以，一開始就對定居牧民的困苦有充分認識并采取有效的保障措施是非常必要的。這要求決策者應當系統(tǒng)地制定法律法規(guī)和政策來保障定居牧民的合法權益。從某種意義上來說，游牧民定居相對于其他安置居民來講，他們處于相對弱勢地位，屬于弱勢群體。對移民、少數民族、社會邊緣這類弱勢群體的研究和關注一直是法學家關注的領域，主要是從少數人權利保障這個角度來探討定居牧民的權益保障和具體對策措施。

    社會適應是指行動者在社會化的過程中，對自己本質的義務和享受的權利逐一明確，逐步樹立起符合社會發(fā)展的價值觀，在社會行動和社會交往中采取符合社會要求的行動。為了實現政府“遷得出，穩(wěn)得住、能致富”的定居目標，在牧民順利定居后，他們的社會適應狀況便成為人們關注的焦點。目前，對牧民定居的研究主要集中在效益分析、居住模式、政策研究、存在的問題及改善措施等宏觀理論探討上，而對定居牧民這一主體，從微觀層面對其社會適應的研究較少。

   

    一、藏區(qū)牧民定居中牧民社會適應性的法律保障現狀
    （一）我國法律對定居牧民受教育權的保障現狀

    教育權是公民的一項基本權利。文化的貧困往往導致生活的貧困，所以，要改善定居牧民的發(fā)展能力，直接取決于其受教育的機會和程度。《民族區(qū)域自治法》是實施民族區(qū)域制度的基本法律，是維護少數民族教育權的直接法律依據。2001年2月28日修改的《民族區(qū)域自治法》，增加了很多有關少數民族教育權利的規(guī)范和標準：一是通過多元化的方式促進高等、中等教育；二是幫助少數民族學生完成義務教育階段的學業(yè)，辦學經費和助學金由當地財政解決；三是允許并用少數民族語言授課的基礎上推廣漢字和普通話；四是舉辦民族高等院校，并設立民族班、民族預科班，可以采取定向招生、定向分配的辦法，高等院校對少數民族考生適當放寬錄取標準和條件；五是國家鼓勵高等院校畢業(yè)生能夠到少數民族區(qū)域就業(yè)，并且給予適當的補貼，這些規(guī)定為藏區(qū)定居牧民教育權的實現提供了依據。

    （二）我國法律對定居牧民勞動權的保障情況

    在我國，勞動權作為人們的一項基本權利，通過勞動權，能夠獲得應有的財物，可以說，勞動權作為人們價值實現的基礎。因此，勞動權是定居牧民生活適應的重要內容。

    現行《憲法》第42條從生存與發(fā)展權的角度賦予每個公民基本權利，規(guī)定中華人民共和國公民有勞動的權利和義務�！秳趧臃ā分忻鞔_規(guī)定，我國公民有選擇職業(yè)的權利，在選擇的過程不能因為性別、民族、宗教等受到不同的待遇。與此同時，《就業(yè)促進法》中也明確指出，我國任何公民都具有公平選擇職業(yè)的權利。企事業(yè)單位在招聘的過程中，應當適當給予少數民族一些照顧。除此之外，我國眾多法律法規(guī)中對于少數民族就業(yè)均給予了政策扶持和照顧[1]（P35-39）。

    （三）我國法律對定居牧民社會保障權的保護現狀

    定居牧民社會保障權的特殊價值在于能夠減少不公正、不平等和消除貧困，將定居牧民社會保障標準、規(guī)定以及原則納入到發(fā)展規(guī)劃中去，切實貫徹和落實，促使其快速發(fā)展。

    我國第十個五年規(guī)劃中明確規(guī)定：在建立健全社會保險的過程中，要不斷發(fā)展社會救助、福利、優(yōu)撫等保障事業(yè)，逐步完善社會保障機制，加大政策引導力度。基于此現狀和要求，各個藏族農牧區(qū)社會保障事業(yè)取得了較大的發(fā)展。一是全面啟動新型農村養(yǎng)老保險試點工作。比如，甘孜自治州年滿60周歲的州內戶籍農村居民不繳費，即可按月領取基礎養(yǎng)老金55元。二是建立新型農村合作醫(yī)療保險制度。以甘孜自治州為例，全州參加新農合的農牧民達78.7511萬人，參合率92.66%，新型農村合作醫(yī)療覆蓋率達100%[2]。三是建立起貧困人口救助制度。針對“因病致貧”的突出情況，各個藏族農牧區(qū)將貧困和看病治病結合在一起，以縣為單位積極推進城鄉(xiāng)醫(yī)療救助，通過投入醫(yī)療救助資金、支助農村低保戶參加新型農村合作醫(yī)療和城市低保對象參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的方式實現醫(yī)療保障[3]（P79-81）；
    二、藏區(qū)牧民定居中牧民社會適應法律保障存在的問題分析

    （一）定居牧民教育權在實施中存在的問題

    首先，針對定居牧民教育的法律法規(guī)層次過低。現行的民族教育法律法規(guī)的立法依據都是普通法，針對藏區(qū)定居牧民教育方面的法律法規(guī)，缺少應有的實施細則，沒有體現定居牧民教育所應有的特殊性。同時，現有的民族地方教育立法原則性的規(guī)定比較空泛，對于定居牧民的實用性不高。比如，《義務教育法》第9條規(guī)定安排兒童就近入學，但是，法律中沒有明確規(guī)定民族地區(qū)政府安排少年兒童就近入學的方式、對策和保障措施；再如第10條中規(guī)定國家設立助學金，幫助貧困學生就學，但沒有具體說明民族地區(qū)義務教育階段的貧困學生具備哪種資格、通過什么途徑才能申領到助學金[4]（P127-131）。

    其次，定居地基礎教育設施差，師資力量薄弱。定居地周邊教育設施不健全，有一些中小學校還在危房中上課，嚴重影響定居地教育的發(fā)展。有些地方雖然建起了新學校，但是沒有與之相配套的硬件設施，直接影響學校的教學質量。同時，教師待遇差，師資力量薄弱也是制約牧區(qū)教育發(fā)展的瓶頸之一。由于基礎教育和職業(yè)教育水平的滯后，在很大程度上限制了定居地牧民現代文化素質和科技應有能力的提高。

    最后，傳統(tǒng)宗教意識對定居牧民受教育權的影響大。藏族聚居區(qū)寺廟多，喇嘛數量眾多，如甘孜州的喇嘛就“占藏族人口的10%”。因為受傳統(tǒng)宗教的影響和家庭條件的限制，有的父母寧愿將子女送到寺廟去當“扎巴”、“覺母”，也不愿意送孩子去學校上學，特別是男孩，一來出家當僧人是件光榮的事情，二來還可以減輕家里的經濟負擔。

    （二）定居牧民勞動權在實施中存在的問題

    首先，對于知識文化水平不高的牧民來說，就業(yè)歧視問題比較嚴重。主要表現在以下幾個方面：一是學歷歧視。在甘孜州，現在很多用人單位不顧客觀要求而片面地追求高學歷人才，人才高消費現象十分突出。對于基本都只有小學文化甚至是文盲的定居點牧民來說，能夠找到合適的工作難度相當大；二是語言障礙，在藏區(qū)最需要的就是“雙語”人才，無論是機關單位還是企業(yè)最需要的就是精通藏、漢語的人才。在筆者調研的地區(qū)，從事牧家樂和旅游乘馬服務的牧民只要是會說漢語的生意都比較好。定居牧民因為語言障礙，就業(yè)門路十分狹窄。

    其次，權利救濟制度不夠完善。雖然法律明確規(guī)定了在就業(yè)過程中需要針對少數民族給予扶持和幫助，然而，對未執(zhí)行的行為卻沒有提出懲治的措施，所以說，“照顧”、“扶持”、“幫助”這些都成了擺設。勞動爭議處理機構的創(chuàng)設并不科學，使得勞動爭議和矛盾得不到及時有效的解決。“一調、一裁、二審”的勞動調解制度對調解協(xié)議強制執(zhí)行力不夠，使勞動者陷入漫長的等待中，這樣的維權之路對于知識文化水平不高、經濟能力差的定居牧民來說是何等的艱難。

    （三）定居牧民的社會保障權在實施中存在的問題

    首先，社保立法滯后。由于藏區(qū)社會保障制度建設起步較晚，在社會救助、救濟、優(yōu)撫、福利等方面，并沒有制定相關的法律條文，更多情況下僅僅依靠行政手段和政府的宏觀調控予以解決，相關單位在實際操作中無法可依，常常出現社會保障資金被挪用、擠占等問題。特別是勞動者發(fā)生爭議和矛盾，需要得到解決和處理的時候，仲裁機構、法院等對其進行審定和處理，這將導致當事人的合法利益受損，對于牧民來說是極不公平。

    其次，運行機制不規(guī)范。各藏區(qū)將機關事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)和農牧區(qū)分成了幾大部分來管理，造成牧區(qū)與城市脫軌，私營與公立的各種退休制度發(fā)生沖突。零散化的模式愈加突出，嚴重影響定居地牧民社會保障權的實現。如社會保險中的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保障資金的管理，由州、縣社保局予以管理；社會優(yōu)撫、低保、救助金等由州、縣民政局統(tǒng)一管理，由此造成管理不集中，制度不健全，干擾因素多等問題。

    三、完善定居牧民社會適應性的法律保障制度的對策

    在牧民定居建設過程中對牧民權益保障的首要任務就是建立和完善各項制度，并通過法律制度的形式固定下來。同時，結合自身特點制定特別法律制度，構建定居牧民權益保護的法治保障體系，要求國家社會建構以憲法為核心、立法為基礎和司法為手段的法律保護體系。

    （一）建立以《憲法》為核心的基本法律制度

    《憲法》、《民族區(qū)域自治法》等是規(guī)范政治制度、經濟制度以及社會文化制度的和政府運行的法律保障。在基本的法律制度中，憲法處在最為核心的地位。憲法和民族區(qū)域自治法共同構建起社會法治保障體系的最為核心的法治制度。目前，定居牧民社會適應性問題在現有國家基本法律層面上還沒有專門的法律或條列予以規(guī)定。定居牧民權益保護主要還是體現在《憲法》等涉及權利保障方面的法律中。因此，政府首先應當面對定居牧民的權益，依照國家基本的法律制度處理好牧區(qū)生態(tài)治理、城鎮(zhèn)化建設與定居牧民之間的關系。

    但是，現行《憲法》對定居牧民各項社會權的保護存在一定缺陷，主要是憲法規(guī)定的基本權利長期停留在憲法文本中，處于虛置的狀態(tài)，沒有具體化，基本都是原則性規(guī)定，使社會權中各項權利很難成為實有權利，其根本原因在于法律法規(guī)尚不健全，缺失保障體系，尤其是憲法得不到其他法律的支持和完善，造成憲法權利成為“一紙空文”。因此，解決以上問題的最主要的方法是要確立憲法訴訟機制，給予憲法最高的權利，并且具備司法職能。

    （二）健全立法保護是保障定居牧民權益得以實現的基礎

    首先，建立定居牧民教育法律制度。要改變教育資源稀缺的局面，根本的途徑是制定保障牧民平等享有教育資源的法律，充分考慮民族特點和地區(qū)特點，在建設與定居點配套的學校時既要方便牧民孩子上學，又要辦出效益，同時在定居點辦學要堅持民族教育和宗教分離原則。要盡快研究和制訂有關“雙語”、“三語”方面的法律、政策，使其有法可依、有章可循。與此同時，要強化教育建設，增強資金投入力度，切實保障教育經費的教育用途。

    其次，要完善定居牧民勞動就業(yè)利益保障機制。一是在法的內容上，應以《勞動法》等法律法規(guī)為依據，對涉及牧民勞動權益保障問題做出較為具體的規(guī)定。如在牧民擇業(yè)、就業(yè)的過程中，需要給予適當的優(yōu)惠政策，對于在擇業(yè)和就業(yè)的過程中，出現歧視和不公平的待遇，要給予制裁，做出明確規(guī)定。二是建立起扶持定居牧民就業(yè)的公共政策。如提供專業(yè)的技能培訓、語言培訓、科學文化普及等措施；根據本地方實際情況給予定居點居民用工指標，提供更多的就業(yè)機會；對定居點居民中的個體經營主體頒發(fā)臨時許可證，適當合理地減免稅費。

    最后，完善社會保障性的法律制度。針對藏區(qū)社會保障存在政出多門的弊病，應盡快建立和完善藏區(qū)定居牧民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保險運作機制。與此同時，為定居點牧民每人建立一張社會保障卡，實行一卡通制度，由定居點包村干部向牧民講解各類社會保障服務，辦理程序，從而方便定居點牧民知曉相關政策，充分保證了社會保障資金和人才的正常流動。

    （三）完善司法保護是保障定居牧民權益得以實現的手段

    由于目前司法保護的制度、成本、主體自身因素等諸多弊端，藏區(qū)定居點牧民權益保障的司法保護并不能真正有效地發(fā)揮其應有的保障作用。關于牧民的權益保障案件，必須要堅持“三公”原則，及時給予解決，針對小型案件，執(zhí)法人員要采取科學、合理的方式，讓當事人積極參與到調解過程中來，在一定的場合邀請活佛、有威望的老人參與調解，從而避免較大的紛爭。民族問題的敏感性也為牧民權益保障的法律問題帶來了困難，對執(zhí)法人員提出了更高的標準。與此同時，司法部門要強化司法救濟制度和體系的建設，否則，定居點牧民權益的法律保障就難以落在實處。因此，對于那些侵犯牧民權益的行政行為，司法機關要提供暢通的司法救濟途徑，避免無法可依，無人可找的現象。

    綜上所述，在針對藏區(qū)定居牧民的法律保障問題中，要通過三個方面予以解決：第一，司法保障層面，要不斷完善定居牧民權益司法保護的相關制度，進一步降低司法保護成本，當事人被救助之后，訴訟費用可以延期、減額或者免繳，這為當事人降低了成本投入。當事人在沒有經濟壓力的情況下，方可全身心地投入到訴訟中來，利用法律武器捍衛(wèi)自己的權利[5]（P97-99）。進一步加強基層流動法庭建設，根據定居牧民生產生活特殊性，制定適合游牧民權利保障的法律法規(guī)。第二，完善法律援助制度，使國家制定的法律和政策能夠真正被牧民所利用。對定居牧民而言，法律對其的救助不可或缺。由于他們的社會地位不高，得不到家庭和社群資源的幫助，加之自身文化水平的局限，國家提供的法律援助理所當然地成為他們維權的最主要的資源。第三，權利主體層面，要結合本地實情，提高牧民綜合素養(yǎng)，引導牧民理解法律的特征與意義。唯有此，才能為自身權利維護奠定良好的基礎。

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