發(fā)布時間：2016-08-20 06:15

第一章  緒論 

1.1 研究背景 
財政投資建設(shè)工程項目是著眼于推進城鎮(zhèn)化進程、提高地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。但是，現(xiàn)階段各地“豆腐渣工程”、“爛尾樓”等時有發(fā)生。2015 年 11 月西安 118 米高的爛尾樓成功爆破、2009 年“亞洲最高爛尾樓” 成功爆破，這些爛尾工程造成了大量財政資金的流失。這種現(xiàn)象存在的根本是項目運作機制不協(xié)同，外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督缺失。 財政投資品評審機構(gòu)作為政府資金投入使用的監(jiān)督管理部門，應(yīng)該做好政府投資的監(jiān)督、檢查、評價等工作。真正發(fā)揮作為政府財政“免疫系統(tǒng)”的作用。 近年來，我國全國各級財政評審機構(gòu)總業(yè)務(wù)規(guī)模繼續(xù)攀升。2010 年至 2014 年的 5年時間里，全國各級財政投資評審機構(gòu)緊緊圍繞財政中心工作，以深化財政預(yù)算管理改革為目標，扎實開展項目支出預(yù)算評審、工程項目結(jié)決算審核、財政專項核查、績效評價以及其他業(yè)務(wù)工作。評審資金總額基本呈不斷增長的趨勢，其中預(yù)算評審資金逐步增加。如表 1-1 所示。 現(xiàn)階段，財政投資評審的地位不斷提升，國家、各省市均不斷制定相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范等以不斷健全財政投資評審機制。各級財政投資評審機構(gòu)應(yīng)堅持“不唯減、不唯增、只唯實”的執(zhí)業(yè)理念，嚴格遵循客觀公正的工作原則，力求用數(shù)字標準和事實說話，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和效率。 
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1.2 研究問題的提出

財政資金監(jiān)管是財政管理的職能之一，是對財政資金進行的監(jiān)督和管理。財政資金的分配、撥付、使用等環(huán)節(jié)都應(yīng)該有相應(yīng)的制度約束。對于財政資金進行事前、事中、事后的全過程監(jiān)督是財政資金監(jiān)管的主要職責(zé)。根據(jù)《財政投資評審管理暫行規(guī)定》（財建〔2009〕648 號），財政投資評審是財政職能的重要組成部分，財政部門通過對財政性資金投資項目預(yù)（概）算和竣工決（結(jié)）算進行評價與審查，對財政性資金投資項目資金使用情況，以及其他財政專項資金使用情況進行專項核查及追蹤問效，是財政資金規(guī)范、安全、有效運行的基本保證。 隨著財政工作的不斷發(fā)展，財政投資評審的內(nèi)涵也在不斷的擴大。原有的財政投資評審的內(nèi)涵已經(jīng)不能完全包含財政投資評審的內(nèi)容。為此，許多學(xué)者對財政投資評審的評審范圍進行了大量的研究。 李浩等指出，財政投資評審是通過考察、評估和測算財政投資客體運作全過程，對相應(yīng)的財政投資進行技術(shù)性、基礎(chǔ)性的審定，保證其使用效益的一項管理工作，是財政部門實施優(yōu)化資源配置職能過程中的管理活動。 康學(xué)軍認為，財政投資評審是財政預(yù)算管理的重要組成部分，它是由財政部門內(nèi)部專司財政投資評審的機構(gòu)，依據(jù)國家法律、法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定，運用專業(yè)技術(shù)手段 從工程經(jīng)濟和財政管理的角度出發(fā)，對財政支出項目全過程進行技術(shù)性審核與評價的財政管理活動。 賈秀葉認為，財政投資評審是對財政資金建設(shè)性支出的投資評價和控制審查，是財政部門設(shè)立的財政評審機構(gòu)對財政性資金投資的建設(shè)項目，依照法律、法規(guī)和規(guī)章制度，運用專業(yè)技術(shù)手段，科學(xué)合理地審核建設(shè)項目的成本，并對建設(shè)項目的經(jīng)濟效益和社會效益進行評價的行為。 

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第二章  文獻研究 

2.1  財政投資評審研究綜述
對于財政投資評審機構(gòu)而言，其工作內(nèi)容屬于財政投資監(jiān)督管理的范疇。在1954.09-1994.09 年的 40 年中，國家對于基本建設(shè)項目資金的投入使用的監(jiān)管的權(quán)利一直屬于財政部門，由中國人民建設(shè)銀行代為行使監(jiān)管的權(quán)利[1]。在財政投資評審的發(fā)展歷程中經(jīng)歷了一下幾個重要的發(fā)展階段。 中國人民建設(shè)銀行于 1954.09.09 經(jīng)國務(wù)院的批準成立，主要職責(zé)包括：負責(zé)國家投資的基本建設(shè)項目的撥款業(yè)務(wù)；根據(jù)國家授權(quán)批準的信貸計劃向國營企業(yè)進行短期貸款的借貸業(yè)務(wù)；對承接國家投資建設(shè)的建設(shè)單位的資金使用情況、財務(wù)管理情況、投資計劃完成情況等進行監(jiān)督和檢查等[2]。 在中國人民建設(shè)銀行建立初期，其受到國家建設(shè)委員會和財政部的管理，各省級的建設(shè)銀行接受中國人民建設(shè)銀行總行和各省級財政部門的管理。 在計劃經(jīng)濟體制下，國家統(tǒng)籌對財政和金融的管理，國家用于基本建設(shè)的資金屬于財政預(yù)算支出的組成部分，該部分資金是由中國人民建設(shè)銀行和財政部門共同管理。隨著經(jīng)濟形勢的變化，對中國人民建設(shè)銀行的管理也不斷變化。在 1958 年，中國人民建設(shè)銀行被納入財政管理；到 1962 年，中國人民建設(shè)銀行從財政中分離出來；直到到 1969年，中國人民建設(shè)銀行再次歸財政。直到 1997.11.28，國務(wù)院出臺了《關(guān)于整頓和加強銀行工作的幾項規(guī)定》，其中正式規(guī)定中國人民建設(shè)銀行總行是部委級機構(gòu)，從財政部門區(qū)分開來。中國人民建設(shè)銀行的主要負責(zé)國家出資建設(shè)的基本建設(shè)項目的資金的撥付和貸款業(yè)務(wù)，不再進行對建設(shè)單位資金使用情況的監(jiān)管。中國人民建設(shè)銀行總行歸財政部門和國家建委管理和領(lǐng)導(dǎo)[3]。 
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2.2我國內(nèi)部控制對于國外內(nèi)部控制的借鑒 
政府內(nèi)部控制面臨十大方面的問題，具體表現(xiàn)為內(nèi)控理念缺失、對風(fēng)險評估的不重視、注重他律而輕視自律、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的不匹配等，希望通過借鑒美國的督察長制度和財務(wù)長制度，來完善中國政府內(nèi)部控制機制[79]。劉玉廷等指出政府內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制是可以相互借鑒和學(xué)習(xí)的，政府部門中的內(nèi)部審計部門對于加強政府內(nèi)部控制具有促進作用[80]。 魏皓瓊等探討了農(nóng)業(yè)部門、財政部門、儲備部門、航道部門、工商管理部門等運用內(nèi)部控制存在的問題并提出了相應(yīng)的見解[81]。程曉陵等通過案例的形式分析了某交通廳腐敗案件多發(fā)的原因，提出了交通部門加強內(nèi)部控制建設(shè)的必要性[82]。2006 年國家審計署科研所開展了政府內(nèi)部控制研究的課題，分析了四個部委內(nèi)部管理制度，指出我國政府內(nèi)部控制存在的問題[83]。陳珊根據(jù)我國政府內(nèi)部控制的現(xiàn)狀指出我國政府內(nèi)部控制的建設(shè)應(yīng)該以自我評價為基礎(chǔ)，并設(shè)立內(nèi)部審計局機構(gòu)予以保障[84]。董小紅探討了我國政府內(nèi)部控制的主體、客體、目標、原則[85]。盧成龍認為應(yīng)該基于國家理論和經(jīng)濟學(xué)理論構(gòu)建政府內(nèi)部控制[86]。于保和探討了在審計過程中如何對被審計單位的內(nèi)部控制進行審計[87]。劉秋明探討了內(nèi)部控制與公共治理之間的關(guān)系，指出政府業(yè)績審計是強化政府內(nèi)部控制的重要途徑[88]。盧傳鋒探討了對政府采購進行內(nèi)部控制的途徑[89]。劉力云分析了我國政府內(nèi)部控制的現(xiàn)狀、改進的關(guān)鍵等[90]。鄭素芬指出政府內(nèi)部控制的完善有利于推動審計活動的高效發(fā)展，審計活動的高效進行能夠有助于政府內(nèi)部控制的不斷完善[91]。 
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第三章  研究設(shè)計 ....... 36 
3.1 研究設(shè)計依據(jù) ..... 36 
3.1.1 現(xiàn)代組織理論 ............ 36 
3.1.2 財政監(jiān)督理論 ............ 36 
3.1.3 內(nèi)部控制理論 ............ 39 
3.2 財政投資評審機構(gòu)內(nèi)部控制要素優(yōu)化研究設(shè)計 ....... 41 
3.3 基于內(nèi)部控制要素改進的財政投資評審流程改進研究設(shè)計 ....... 42 
3.3.1 流程改進研究邏輯 ........ 42 
3.3.2 流程改進研究方法 ........ 42 
第四章  財政投資評審機構(gòu)內(nèi)部控制要素優(yōu)化研究 ......... 44 
4.1 財政投資評審機構(gòu)內(nèi)部控制存在問題探討 ........... 44 
4.2 財政投資評審機構(gòu)內(nèi)部環(huán)境改進研究 ..... 44 
4.3 財政投資評審風(fēng)險評估 ....... 53
4.4 優(yōu)化財政投資評審信息與溝通 ........... 65 
4.5 健全財政投資評審內(nèi)部監(jiān)督 ............. 66 
第五章  基于內(nèi)部控制要素改進的財政投資評審流程改進研究 ......... 68 
5.1 財政投資評審預(yù)受理 ......... 69 
5.2 財政投資評審文件要求 ....... 71 
5.3 財政投資概/預(yù)/結(jié)/決算評審流程改進 .............. 80 
5.4“單方確認”項目評審流程改進 .......... 85 

第五章   基于內(nèi)部控制要素改進的財政投資評審流程改進研究 

政府投資項目應(yīng)該規(guī)范從項目立項到竣工驗收階段的財務(wù)管理工作，財政投資評審機構(gòu)在政府投資項目財務(wù)管理流程中定位于財政投資的監(jiān)管，從政府投資項目立項到竣工階段都有財政投資評審機構(gòu)的參與，現(xiàn)階段財政投資評審機構(gòu)也逐漸參與到政府投資項目績效評價階段。對財政投資項目實施全過程的財政投資的監(jiān)管。在政府投資項目中財務(wù)管理流程中財政投資評審機構(gòu)的定位如圖 5-1 所示。財政投資評審委托辦理后，總有相當一批項目會申請撤銷。以廣州市為例，2012 年委托項目撤銷尤為嚴重，截至 2013 年上半年已有 18.9%的項目撤銷評審委托，，且這一數(shù)字隨著時間推移還在上升過程中。撤銷委托就意味著送審單位提出的申請、市財政局收文-處室會辦-出具評審委托、評審單位接收或催辦這一系列工作盡數(shù)付諸東海。而評審單位仍需要向市財政局提出申請退案，市財政局還需為此批復(fù)。這一切需要占用公共資源卻并不能帶來社會效益，同時也浪費了經(jīng)辦單位、個人的精力和時間，于社會、集體和個人是三輸?shù)木置�，對建設(shè)單位來說也沒有達到完成評審的目的。退審的原因絕大部分集中在項目申請評審時，根本未具備條件開展評審。  廣州市財政投資評審中心在國內(nèi)各省市財政投資評審機構(gòu)中率先從用預(yù)受理環(huán)節(jié)，一方面保證送審項目送審資料的完整性；另一方面提高了財政投資評審人員評審的效率。廣州市財政投資評審中心對于預(yù)受理未通過的項目會及時退換相關(guān)資料，對于通過預(yù)受理的項目有辦公室統(tǒng)一進行分工。財政投資評審預(yù)受理申請表如下表 5-2 所示。 
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結(jié)論

針對目前財政投資評審機構(gòu)作為財政部門預(yù)算支出全過程財政監(jiān)管的重要關(guān)卡，如何保證財政投資評審機構(gòu)評審的質(zhì)量和效率關(guān)乎財政部門預(yù)算支出資金使用的效益。面對以上問題，本文從內(nèi)部控制五要素理論的視角對財政投資評審機構(gòu)進行了研究。本文著眼于財政投資評審機構(gòu)的內(nèi)部環(huán)境設(shè)置、風(fēng)險估計、風(fēng)險控制、信息和溝通、監(jiān)督五個方面，對財政投資評審機構(gòu)內(nèi)部環(huán)境進行了優(yōu)化、針對財政投資評審流程中的風(fēng)險因素進行了識別和控制研究、構(gòu)建了基于內(nèi)部控制五要素理論的財政投資評審流程。本文主要的研究結(jié)論如下： 第一，通過財政投資評審機構(gòu)內(nèi)部控制要素優(yōu)化研究，完成了對于內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、風(fēng)險控制、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五個方面的研究，實現(xiàn)了對于內(nèi)部環(huán)境中組織架構(gòu)和權(quán)責(zé)分配的優(yōu)化，在對風(fēng)險評估確定風(fēng)險影響程度的基礎(chǔ)之上制定了風(fēng)險的控制措施，同時優(yōu)化了信息與溝通及內(nèi)部監(jiān)督措施。 第二，構(gòu)建了基于內(nèi)部控制要素改進的財政投資評審改進流程。主要包括財政投資概/預(yù)/結(jié)/決算評審流程優(yōu)化和“單方確認”項目執(zhí)行流程優(yōu)化。財政投資評審質(zhì)量和效率的主要通過財政投資評審流程來實現(xiàn)。本文在以財政投資評審機構(gòu)的內(nèi)部環(huán)境為基礎(chǔ)，以風(fēng)險估計為前提，以風(fēng)險控制為重點，以信息和溝通及監(jiān)督為手段對評審流程進行了優(yōu)化。其中運用層次分析法對財政投資評審流程中風(fēng)險進行了識別，最終確定評審人員、評審技術(shù)和方法、評審法律法規(guī)環(huán)境、被審單位潛在風(fēng)險是影響評審質(zhì)量的關(guān)鍵性因素，在此基礎(chǔ)上對各個風(fēng)險因素進行了控制研究。 
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參考文獻(略)

本文編號：98613