發(fā)布時間：2015-02-10 10:38

　　[論文摘要]檢察委員會是檢察機關業(yè)務決策的重要機構，實踐中檢委會決策機制仍不夠完善，阻礙了檢委會決策功能的發(fā)揮。文章對目前檢委會決策機制存在的問題進行了分析，對如何采取科學的運作方式以保證檢委會作出符合實際的決策提出了對策。

　　[論文關鍵詞]檢察委員會 決策機制 路徑

　　檢察委員會（以下簡稱“檢委會”）是檢察機關內(nèi)部討論決定重大案件和其他重大事項的組織形式，對檢察業(yè)務有著最高的決策權。檢察機關能否公正執(zhí)法，執(zhí)法效果優(yōu)劣，執(zhí)法效率高低，在很大程度上取決于檢委會的決策水平、議事質(zhì)量和議事效率的高低。在目前的司法實踐中，檢委會決策機制還不夠完善，決策職能作用尚未充分發(fā)揮。因此，探討構建檢委會決策機制的路徑，建立一個公正高效的檢委會決策機制，保障決策的科學性、公正性和高效性，是深化檢察工作改革，提高檢察工作水平的客觀需要。

　　一、構建檢委會科學決策機制的必要性

　　黨的“十七大”報告明確指出了進行司法改革的價值取向，即“社會主義司法制度必須保障在全社會實現(xiàn)公平和正義”。 公正和效率，一直是司法活動的價值基點，也是司法體制改革的核心目標。隨著形勢的發(fā)展，人民群眾對司法工作公正、嚴明、清廉、高效的需求越來越迫切，檢察工作面臨的新情況、新問題越來越多，執(zhí)法能力和執(zhí)法水平面臨的新要求越來越高。作為檢察機關最高業(yè)務決策機構，檢委會作出的決策具有法定效力，檢委會的決策質(zhì)量直接影響著檢察工作水平，因此，為實現(xiàn)“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”的檢察主題，保證檢察機關依法正確行使檢察權，檢察機關必須強化檢委會的決策職能。

　　二、檢委會決策制度的缺陷分析

　�。ㄒ唬�對檢委會業(yè)務決策職能作用的認識不清
　　主要表現(xiàn)在：1.檢察機關內(nèi)部多個決策機構之間互相存在交叉。檢察機關存在著多個決策機構，如檢委會、黨組會、院務會、檢察長辦公會等，對檢察工作中遇到的一些重大問題和業(yè)務工作均有不同范圍的決策權。一些本應由檢委會討論決定的事項，交由黨組會或檢察長辦公會討論，影響了檢委會職能作用的發(fā)揮。2.重程序?qū)彶�，輕實體審查。為確保提交檢察委員會討論議題的規(guī)范性，檢委會辦事機構多注重程序性審查，而對提交審查事項是否有法律依據(jù)，是否與法律法規(guī)相抵觸，提交的案件審查報告是否客觀真實，案件的主要分歧和難點問題，案件的適用法律問題等實質(zhì)性審查卻往往忽視。3.重決策過程輕決策的督辦。檢委會委員和檢委會辦事機構從思維慣性上出發(fā)，對檢委會會議的審查決策過程比較重視，而對決策之后的督辦工作關注得相對較少。
　�。ǘ�）檢委會辦事機構職能弱化
　　檢委會是檢察機關依法行使檢察權的領導核心，設立檢委會辦事機構的根本目的是圍繞檢委會的定位與職能，切實履行服務檢委會的決策、管理、評價、指導和督辦職責。實踐中多以在市級以上檢察院確定法律政策研究室為檢委會辦事機構，基層院確定辦公室為檢委會辦事機構承擔辦事機構的具體業(yè)務工作。檢委會辦事機構的基本職能主要是行使檢委會秘書工作任務，即負責會前準備、會議通知、會議記錄、編寫會議紀要、歸檔等事務性工作，而對檢察業(yè)務各項工作決策性評價、指導和監(jiān)督卻難以進行，與設立檢委會辦事機構的初衷相悖，這種狀況使得檢委會辦事機構難以發(fā)揮應有的作用，檢委會決策的質(zhì)量難以得到真正保障。
　�。ㄈ�）檢委會工作議事流程不夠規(guī)范、嚴謹
　　主要表現(xiàn)在：1.審查機制不完善，沒有形成例會制度，臨時動議多，辦事機構沒有足夠的審查時間，委員無法提前研究分析，導致提請上會的案件瑕疵較多，不利于檢委會全面分析、正確決策。2.案件匯報準備不足，方式陳舊，效果不理想。3.委員討論倉促，決策粗糙。由于會議有時是臨時動議，委員往往在會前的前幾個小時才拿到材料就匆忙開會，若委員在會前缺乏必要的分析準備，即興發(fā)言，便會缺乏必要的說理、論證過程。
　�。ㄋ模�檢委會決策程序行政化
　　1.檢委會組成的行政化。檢委會作為檢察機關內(nèi)部的最高業(yè)務決策機構，其組成人員理應囊括檢察機關的精英，服從和服務于議事決策功能，但從目前的相關規(guī)定及檢委會委員的組成結構來看，明顯背離了這一要求。檢委會委員的組成一般是檢察長、副檢察長及各主要業(yè)務部門的負責人，這種人員組成方式本身就說明它具有很強的行政特點。2.檢察長在檢委會決策中的作用過于突出。在檢委會決策程序啟動前，提交檢委會討論的事項，要經(jīng)過檢察長的審查批準才能提交，如果檢察長不同意，即使很重要，也不能啟動檢委會決策程序。在檢委會討論過程中，檢察長作為會議的主持人，可以掌控會議的進行，引導委員們的討論。當檢察長與其他委員的意見不一致時，有異議的委員很難說不受檢察長個人權威的影響從而更改自己的觀點。
　�。ㄎ澹�檢委會承擔責任弱化
　　《人民檢察院錯案追究條例（試行）》第十七條規(guī)定：“檢委會討論決定的案件有錯誤的，由檢委會集體承擔責任。檢委會主持人違反有關法律和檢委會議事規(guī)則作出錯誤決定的，由主持人承擔責任。因案件事實、證據(jù)認定錯誤導致檢委會討論決定案件出現(xiàn)錯誤的，承辦人、審核人、主管檢察長或副檢察長應當承擔相應責任。”從案件辦理角度對檢委會決策錯誤的責任追究進行了規(guī)定。但這種責任追究機制囿于設計的缺陷及規(guī)制的不足，在實際運作中日趨弱化，表現(xiàn)為：一是責任承擔分散，難以落實。檢委會實行民主集中制，責任承擔主體既有集體責任又有個人責任，責任承擔分散，最終卻難以實現(xiàn)。二是審決分離的模式導致適用責任追究困難。檢委會的決策體制是集體負責制，提交檢察委員會討論的案件，辦案人負責審查但沒有決定權，檢察委員會委員對案件的處理具有決定權但不審查案件，集體負責導致集體不負責。
　　（六）對檢委委員的監(jiān)督考核機制缺失
　　檢委會委員的組成一般是檢察長、副檢察長及各主要業(yè)務部門的負責人，具有強烈的行政化色彩。對任用后的檢委委員沒有任何的考核，出現(xiàn)一些委員責任意識淡薄，發(fā)言隨聲附和，表決隨波逐流的現(xiàn)象。
　�。ㄆ撸�沒有建立完善的檢委會決策監(jiān)督執(zhí)行機制

　　目前，對檢察委員會實施監(jiān)督的只有檢委會會議紀要報上級院備案這一環(huán)節(jié)，其它的監(jiān)督措施幾乎沒有。上級院組織檢委會工作檢查，也只是例行程序性檢查，對于檢委會會議過程是否真正落實民主集中制原則或者是檢察長一言堂沒有監(jiān)督。對于是否居于檢委會成員集體無智慧或有意不公正導致決策失誤無從發(fā)現(xiàn)，對于最能反映檢委會委員決策水平的發(fā)言記錄都被裝訂歸檔無從監(jiān)督。

　　三、完善檢委會決策機制的建議

　�。ㄒ唬┩晟屏⒎�及相關規(guī)定，提高對檢委會決策職能作用的認識
　　在實踐中，對檢委會業(yè)務決策職能作用不夠重視，這也國家權力機關頒布的基本法缺乏對檢委會制度的具體規(guī)定有關。在現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》中，雖然第三條第二款規(guī)定了檢委會在檢察工作中的業(yè)務決策地位和決策方式，但太過籠統(tǒng)和原則化，檢委會作為檢察機關法定的最高業(yè)務決策機構的地位未能體現(xiàn)。因此，必須在法律上進一步確認檢委會在檢察機關的重要地位，對檢委會的組織、職能、活動方式等問題設定專章加以具體規(guī)定，進而進一步提高對檢委會業(yè)務決策職能作用的認識。
　�。ǘ�）加強檢委會建設
　　1.加強檢委會辦事機構自身建設。“檢委會的辦事機構，不僅應確保檢委會日常事務性工作的正常運轉(zhuǎn)，而且應確保提請檢委會研究的案件或事項在程序上和實體上適用法律政策的準確性，這是其為檢委會當好參謀助手的本質(zhì)要求和服務重點。”基于此，檢委會辦事機構應以“提升服務，發(fā)揮職能作用”為目標，充分發(fā)揮檢委會辦事機構的案件審查作用，把好案件提請關。
　　2.加強檢委會組織建設。（1）改善檢委會委員結構。進一步優(yōu)化委員結構。只有選配那些政治素質(zhì)好、理論功底深厚、檢察業(yè)務豐富、專業(yè)水平高、技巧嫻熟的檢察官作為檢委會委員，才能充分發(fā)揮檢委會的民主決策優(yōu)勢，公正高效地對提交檢委會討論的案件和事項及時、準確地作出判斷，確保檢委會決策水平。（2）設立專業(yè)委員會。“由資深檢察官和在民事、行政、刑事檢察業(yè)務中骨干作為檢委會專業(yè)委員”，以不斷適應檢察業(yè)務向涉及領域多樣化，問題復雜化的形勢，成員可由市級以上檢察業(yè)務專家、檢察專門人才、大學法學教師以及有志從事相關專門研究的檢察人員組成。專業(yè)委員會結合自身擅長領域開展調(diào)研，形成調(diào)研報告、法律政策適用意見，根據(jù)檢委會的要求提交檢委會討論，或者供檢委會決策參考，對于保證檢委會決議的法律性、公正性，是十分重要的。（3）實行旁聽制度，完善內(nèi)部監(jiān)督。為加強對檢察委員會議事的內(nèi)部監(jiān)督，擴大知情權，在檢察委員會討論重大事項時，抽取2-5名思想素質(zhì)過硬、實踐經(jīng)驗豐富、具有法律資格的35歲以下年輕干警列席旁聽檢委會，既能發(fā)揮他們法律專業(yè)理論水平較高的優(yōu)勢，又為培養(yǎng)和鍛煉干警的檢察實踐能力搭建了平臺，擴大檢委會的公開性、民主性。
　�。ㄈ�）規(guī)范議事程序，確保檢委會工作效率
　　1.完善例會制度。檢委會必須堅持例會制度，例會時間一旦確定，必須嚴格執(zhí)行檢委會年初制度的學習計劃以及議事計劃。一旦遇到特殊情況，則必須報請檢察長進行審批。2.增設會前把關環(huán)節(jié)，克服檢委會啟動中的隨意性，提高議案質(zhì)量3.規(guī)范案件匯報環(huán)節(jié)，提高檢委會議事效率。4.組織案件質(zhì)量講評活動。“檢委會必須定期組織疑難重大案件的旁聽以及質(zhì)量講評等活動”，不斷提高檢委會委員的議案議事能力以及法律水平。
　�。ㄋ模┨岣咝�率，保證質(zhì)量，建立健全工作機制
　　1.完善檢委會決策錯誤責任追究和考核制度。“只有以權力制約權力才能真正產(chǎn)生效果”。對決策失誤者應當進行責任追究，才能提升檢委會委員的責任意識和危機感，確保檢委會的決策更具有科學性和權威性。檢委會實行少數(shù)服從多數(shù)的民主集中制決策的方法，因此，非常有必要實行檢委會委員書面發(fā)言制度，對每位委員發(fā)表的意見和觀點，以書面形式固定下來，做到有據(jù)可查。同時，建立完善的考核制度。統(tǒng)一考核標準和方式，采取量化考核、民主評議等方法將檢委會委員的工作成果、工作效果納入績效考評范圍，考核結果要與任職、晉升、獎懲措施掛鉤，實現(xiàn)檢委會委員權、責、利的高度統(tǒng)一，以增強檢委會委員的事業(yè)心和責任感，促使委員在會議討論和審議時充分發(fā)表個人的意見。
　　2.建立檢委會決策執(zhí)行跟蹤督辦制度，督促和保障檢委會決策的實際執(zhí)行。這項職能應當由檢委會辦事機構來承擔對決定的議案進行督辦、催辦工作，以更好地保證檢察機關公正執(zhí)法、依法辦案。檢委會辦事機構在督辦中，既要核查情況，又要主動協(xié)調(diào)，對于擅自改變檢委會決策或?qū)�檢委會決策故意拖延、拒不執(zhí)行的，要提請檢委會追究有關責任人的責任。
　　3.建立檢委會決策監(jiān)督制度。一是建立檢委會工作內(nèi)部適度公開制度。對不同類型案件和疑難問題，應當安排助檢員以上法律職務的檢察官列席，通過研究工作和剖析案件，不斷提高檢察官業(yè)務素質(zhì)。對有重大社會影響的問題和案件，應適度安排綜合、信息等部門檢察官列席，加強對辦理重大案件和階段性重大成果的宣傳力度。對上級檢察院交辦的案件，應邀請上級院分管領導及相關業(yè)務處室檢察官列席，加強上級院對基層院的業(yè)務指導力度。二是加強上級院對下級院的監(jiān)督導向作用。上級院應采取不定期派員列席下級院檢委會等多種形式，加強對下級檢委會工作的監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的問題及時糾正并分析改進，對工作成績突出的檢察院的做法進行總結交流，促進檢委會決策質(zhì)量的共同提升。三是建立健全偵查機關、審判機關列席檢委會制度，在檢委會議決程序中增設一個傾聽意見、接受監(jiān)督的環(huán)節(jié)，補正監(jiān)督的缺位。
　　4.建立檢委會通報制度，促進檢委會宏觀業(yè)務決策指導的作用。由檢委會辦事機構定期將一段時間內(nèi)提交檢委會討論的案件進行分析并形成分析報告，對發(fā)現(xiàn)
　　的問題如細節(jié)把握不準、審結報告不規(guī)范、相同問題重復出現(xiàn)等以書面形式進行通報，并分別提出要求，以引起部門和干警高度重視，認真改進工作。通過通報制度，供各級院學習借鑒，實現(xiàn)類似案件類似處理，提高檢察工作的統(tǒng)一性，，避免對相同或相類似的案件作出不同乃至矛盾的處理，從而保證法律適用的一致性，維護檢委會決策的權威性。
　�。ㄎ澹┮�(guī)范檢察長在檢察委員會決策中的作用。
　　在檢委會決策過程中，檢察長發(fā)揮著重要作用。一個案件或者一個事項是否提交檢委會討論決定，要經(jīng)過檢察長的審查批準，檢察長不同意提交檢委會討論決定，即使案件很重大，也不能啟動檢委會決策程序。在檢委會討論過程中，檢察長作為會議的主持人，可以掌控會議的進行，引導委員們的討論。為了保障檢委會在重大案件和其他重大問題上的決策地位，充分發(fā)揮檢委會在制約檢察長權力方面的作用，故有必要對檢委會決策的方式進行規(guī)范，無記名投票的表決程序應當作為檢委會決策的必經(jīng)程序，以限制檢察長在檢委會決策中的權力。
　�。�六）加強信息化建設
　　一方面要加大對檢委會和檢委會辦事機構的科技投入，保障硬件配備。檢委會辦事機構工作人員要熟悉法律和計算機知識，充分利用網(wǎng)絡、多媒體系統(tǒng)等科技手段，實現(xiàn)網(wǎng)上傳送文件報告、籌備檢委會會議、檢委會記錄和存檔工作，逐步實現(xiàn)檢委會議事過程同步錄音錄像。另一方面，案件承辦人要學會運用多媒體示證系統(tǒng)向與會者展示證據(jù)。尤其是對于一些疑難復雜案件，承辦人事先將案件書證、物證、視聽資料等案件材料制作成多媒體文件，重點展示證據(jù)、爭議的焦點和承辦人對案件的處理意見等關鍵部門，使匯報內(nèi)容層次更清楚，重點更突出，觀點更明確。通過先進的科技手段，可以讓案情分析更直觀，方便檢委委員熟悉案件和快速作出判斷，提高檢委會議事效率，確保案件的辦理更加公開公正。

 

 

本文編號：13419