摘要：我國西部民族地區(qū)多處于自然條件惡劣、災害類型繁多及災害發(fā)生頻率較高地區(qū)。自然災害的發(fā)生已成為西部民族地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的一大障礙。從巨災保險立法角度出發(fā)，在考察西部民族地區(qū)自然災害實際情況基礎上，探討我國西部民族地區(qū)巨災保險立法的必要性和可行性，提出了我國巨災保險立法的若干建議，以促進西部民族地區(qū)社會經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展。

    關鍵詞：西部；民族；巨災；保險

 

    一、我國西部民族地區(qū)自然災害基本情況及救濟措施的選擇

    我國是世界上自然災害發(fā)生概率較高并且損失最為嚴重的少數(shù)國家之一，特別是近年來我國西部民族地區(qū)的自然災害頻繁發(fā)生。自2008年以來，“5.12”汶川地震、玉樹地震、舟曲特大山洪泥石流等重大自然災害均發(fā)生在西部民族地區(qū)，造成該地區(qū)人身和財產(chǎn)的巨大損失，嚴重影響我國西部民族地區(qū)社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

    （一）我國西部民族地區(qū)自然災害的基本情況
    1.自然災害發(fā)生的區(qū)域性

    受全球氣候變化的影響，西部民族地區(qū)的極端氣候現(xiàn)象頻繁發(fā)生，這是引發(fā)自然災害的最主要原因之一。根據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計資料，全世界在20世紀共發(fā)生過54次最為嚴重的自然災害，其中，在我國境內(nèi)發(fā)生的重大自然災害就有8次，且多數(shù)發(fā)生在我國西部民族地區(qū)。[1]（P65-70）例如，在西北民族地區(qū)，根據(jù)近30年的氣候數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，西北民族地區(qū)氣候暖濕化現(xiàn)象已使該地區(qū)內(nèi)陸湖水位上升、河流的徑流量增加，最典型的表現(xiàn)為自1987年以來青海、西藏、甘肅和新疆的冰川大面積融化和退縮，增加了冰川洪水災害和泥石流災害的發(fā)生概率。在西南民族地區(qū)，由于該地區(qū)地質地貌的復雜多樣性也使該地區(qū)自然災害的發(fā)生表現(xiàn)出顯著的區(qū)域性。

    2.地質災害頻繁

    地質災害主要包括地震和泥石流。西部民族地區(qū)多處于地震活動帶，這種特殊地質構造決定了該地區(qū)的地質災害發(fā)生頻率高于其他地區(qū)，特別是地震災害的發(fā)生尤為突出且造成的損失巨大。截止2014年5月15日，國家民政部救災司統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國共發(fā)生4至5級地震16次，多分布于西部民族地區(qū)，如西藏的尼瑪縣，青海的海西州，新疆的于田縣等。另外，由于地震和新構造運動的影響，西部民族地區(qū)的泥石流災害也頗為嚴重。

    3.自然災害造成的損失巨大

    據(jù)相關資料統(tǒng)計，在全球54個破壞力特別強、損失特別巨大的災害中，我國占據(jù)了8位。[2]（P3-10）近30多年來，我國的改革開放進程不斷深化，經(jīng)濟不斷發(fā)展，然而，西部民族地區(qū)的生活環(huán)境卻屢遭自然災害的破壞，我們時�？吹胶樗�肆虐、地震頻發(fā)等自然災害給人們的正常生活帶來了無法挽回的痛苦和巨大的財產(chǎn)損失。據(jù)國家民政部2010年統(tǒng)計資料顯示，在2000年至2010年的10年中，由于自然災害造成的全國經(jīng)濟損失在1000億元人民幣以上，有超過2億多人受到自然災害的侵害。[3]根據(jù)地質學家和氣象學家的預言，由于全球氣候變暖，我國已進入一個自然災害高發(fā)生率時期，自然災害造成的損失總額也呈上升趨勢。[4]

    （二）我國西部民族地區(qū)自然災害救濟措施的選擇

    當前，我國對自然災害的救濟途徑主要是公民自救、國家財政救濟、社會捐助和一般的商業(yè)保險四種途徑。

    1.自然災害的自救

    從國家統(tǒng)計局編制的2013年《中國統(tǒng)計年鑒》中獲悉，自2010年起，我國以連續(xù)多年國內(nèi)生產(chǎn)總值位居世界第2位，但直到2012年我國人均國民總收入在214個國家和地區(qū)中位于第112位。[5]（P92）我國居民收入的大部分都用于衣食住行的日常開銷，許多人抵御災害的經(jīng)濟能力較低，當自然災害發(fā)生時，很難通過自己的努力予以恢復災前的正常生活。因此，就我國目前的實際情況而言，自救難以解決自然災害帶來的損失。

    2.政府救濟

    自1949年建國以來，我國對自然災害發(fā)生所造成的損失大多通過政府財政撥款實施救濟。然而，我們知道自然災害具有隨機性強、損失性大等特點，一旦發(fā)生自然災害，國家很難立刻籌集到足夠資金用于救災，對國家財政而言也是較大的負擔。另外，國家財政救濟的力量畢竟有限，且只能是低層次和小范圍的補償，故單純的政府救濟模式并不能達到更為理想的目的。[6]

    3.社會捐助

    社會捐助是我國應對天災人禍的常規(guī)手段之一，然而，隨著社會的發(fā)展，人們的一些觀念在發(fā)生轉變，加之某些社會慈善機構因自身因素頻頻現(xiàn)出丑聞，這不僅導致了捐款人對慈善機構的不信任，也進一步加劇了社會捐助這種常規(guī)手段在災難面前難以發(fā)揮更大的作用。例如，1998年長江流域洪澇災害，我國政府募集捐助款物高達130億元，短時間內(nèi)緩解了受災地區(qū)的緊急狀況。但比起2500億的巨災損失而言又相距甚遠，故期望通過社會捐助來有效化解巨災風險是不太現(xiàn)實的。[7]

    4.一般的商業(yè)保險

    一般的商業(yè)保險對自然災害損失的補償資金投入較少，且保險范圍較為狹窄，受到的約束也較多。如2004年8月12日20時，14號臺風云娜在浙江溫嶺石塘登陸，是1997年以來在國內(nèi)登陸最猛烈的一次臺風。據(jù)國家民政部的統(tǒng)計，在臺風“云娜”過境的13個小時里，受災人口1299萬人，經(jīng)濟損失181億元，但一般的商業(yè)保險賠付金額僅有10億元。[8]（P71-75）可見，自然災害損失難以從一般商業(yè)保險中得到有效的轉移和分散。

    二、我國西部民族地區(qū)巨災保險立法的必要性和可行性
    （一）我國西部民族地區(qū)巨災保險立法的必要性

    1.巨災保險立法是西部民族地區(qū)社會保障的重要組成部分

    巨災保險立法是自然災害救濟的法律依據(jù)，對西部民族地區(qū)的社會保障有積極作用。巨災保險制度體系的建立是以社會效益優(yōu)先為原則，重視經(jīng)濟效益，可有效地實現(xiàn)西部民族地區(qū)的災后重建和當?shù)厣鐣��?jīng)濟的進一步發(fā)展，是西部民族地區(qū)公民權益保障的工具。由于我國是市場經(jīng)濟體制，商業(yè)保險公司一般不愿承保風險巨大的自然災害風險，而巨災保險借助政府行政權力采用強制性推行方式可使商業(yè)保險公司愿意承保自然災害風險，從而實現(xiàn)災后救濟。

    2.巨災保險立法是西部民族地區(qū)保險法制體系完善的實際需求

    巨災保險立法在一定層次上可彌補我國西部民族地區(qū)保險法制體系的缺陷。近年來，我國西部民族地區(qū)的發(fā)展有目共睹，但自然災害頻發(fā)仍不容忽視。當今世界上許多國家早已建立了較為完善的巨災保險制度，而我國的巨災保險制度還未在法律層面給予應有的法律定位，不利于我國西部民族地區(qū)經(jīng)濟的進一步發(fā)展。因此，巨災保險立法在一定層次上彌補我國西部民族地區(qū)保險法制體系的缺陷，對構建符合我國國情的巨災保險法律制度十分必要。

    3.巨災保險立法是建設西部民族地區(qū)環(huán)境友好型社會的現(xiàn)實要求

    西部民族地區(qū)建設和諧生態(tài)文化的目的是為民族地區(qū)建設生態(tài)家園和環(huán)境友好型社會服務。[9]（P99-102）筆者認為，巨災保險法律制度的建立已不再只是保險界問題，它關系到西部民族地區(qū)的社會穩(wěn)定和發(fā)展大局。因此，從西部民族地區(qū)的長遠發(fā)展來看，巨災保險立法是西部民族地區(qū)建設環(huán)境友好型社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的重要一步，也迫切需要建立完善的西部民族地區(qū)巨災保險法律制度。

    （二）我國西部民族地區(qū)巨災保險立法的可行性

    1.巨災保險在我國具有一定的先期實踐基礎

    早在1997年，中國人民銀行和中國保險監(jiān)督管理委員就已開始聯(lián)合研究地震保險，經(jīng)過多年的研究，已經(jīng)為建立巨災保險制度提供了充分的科學依據(jù)和較為完整的政策框架。[10]（P132-137）另外，我國在建國初期就已經(jīng)開始了巨災保險制度的實踐和摸索，積累了巨災保險法律制度建立的理論依據(jù)和可供參考的實踐經(jīng)驗，對當前我國建立巨災保險法律制度奠定了基礎。這些先期的巨災保險實踐活動已在全社會樹立起初步的巨災保險意識，有助于人們積極參與投保，更有利于促進巨災保險制度在我國的實施，同時，我國巨災保險的先期實踐也驗證了巨災保險立法在我國具有現(xiàn)實意義的可行性。

    2.巨災保險立法具有技術上的可行性

    我國在保險精算學方面取得的成就，使保險界可以更準確地評估巨災造成的損失，我國巨災保險立法提供了堅實的技術基礎。同時，我國國內(nèi)學者的相關研究也為巨災保險立法積累了寶貴的立法經(jīng)驗，也為巨災保險業(yè)務的拓展起到積極作用。雖然我們目前還不能精確掌握巨災發(fā)生的所有情況，但可以通過理論研究、數(shù)據(jù)分析為保險行業(yè)提供相應的科學依據(jù)，充分運用現(xiàn)代保險的技術規(guī)避巨災所帶來的損失，將傳統(tǒng)不可保的巨災風險轉變?yōu)榭杀ｏL險。隨著這些技術的發(fā)展，針對巨災保險的立法也有了科學的技術依據(jù)，在立法中，這些技術的有效運用對保險費率的厘定以及投保人與承保人之間的權利義務關系如何處理、協(xié)調(diào)都將起到正確的引導作用。

    三、我國西部民族地區(qū)巨災保險立法的基本設想
    （一）我國西部民族地區(qū)巨災保險立法目的

    筆者認為，我國西部民族地區(qū)巨災保險立法的目的應當反映巨災保險法律制度的基本功能和社會價值。西部民族地區(qū)的巨災保險立法雖然在我國處于立法缺失狀態(tài)，但巨災保險法律制度作為保險法律體系的一個組成部分，其立法目的與《保險法》的目的具有高度相關性。立法的目的對于法律的頂層設計至關重要，只有在構建法律體系的過程中遵循最初的立法初衷，才能在立法的過程中使西部民族地區(qū)巨災保險更好地運作，更好地完成自身的使命。由于西部民族地區(qū)巨災保險中的各類主體缺乏規(guī)范約束，僅依靠市場的發(fā)展來疏導各種關系，很難適應我國目前的國情。因此，筆者認為，我國西部民族地區(qū)巨災保險的立法目的應當是調(diào)整巨災保險行為、規(guī)范巨災保險市場、保障投保人的法定利益，保持社會穩(wěn)定。

    （二）我國西部民族地區(qū)巨災保險立法原則

    1.社會利益優(yōu)先原則

    巨災保險立法是為了保障巨災發(fā)生后西部民族地區(qū)人們最基本的生活需求，一方面是為受災群眾提供最基本生活保障；另一方面，是為了維護正常的社會秩序。筆者認為，巨災保險應屬于政策性保險，與一般的商業(yè)性保險存在較大的差異，從其政策性出發(fā)來考慮，其最根本的目的在于巨災發(fā)生時能夠及時有效地對被保險人進行賠付，穩(wěn)定西部民族地區(qū)災情，維護整個社會秩序的穩(wěn)定，恢復區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展水平，不至于使西部民族地區(qū)陷于恐慌的境地，影響整個社會的發(fā)展。因此，在制定西部民族地區(qū)巨災保險法律時，就需要立足于社會利益的維護，設定具體的原則來確立西部民族地區(qū)巨災保險法律制度在維持社會秩序方面的作用。

    2.政府主導原則

    西部民族地區(qū)巨災保險制度具有較強的政策性色彩，在其建立之初，政府應起到最主要的主導作用，政府應當對西部民族地區(qū)巨災保險制度的建設給予財政、政策、法律、行政等方面的切實可行的支持。目前，我國在西部民族地區(qū)巨災保險方面的研究和實踐都處于初級階段，發(fā)展相對滯后，這與巨災風險獨有的特點，如發(fā)生概率低、涉及面廣、損失難評估等有一定關系，也與我國保險公司巨災業(yè)務水平不高有關，導致保險市場在災害救濟中的作用有限。在此情況下，我國更需要通過政府來主導西部民族地區(qū)巨災保險制度的構建，通過各種手段來調(diào)整市場在巨災保險中起到更為靈活的作用。

    3.非營利性原則

    西部民族地區(qū)巨災保險應當具有非營利性，無論從政策性保險的角度出發(fā)，還是從巨災影響社會的穩(wěn)定角度出發(fā)，都應當具有非營利性。通過分析美、日等國有關巨災保險立法的相關經(jīng)驗，我們可以看到，雖然在此類保險中有商業(yè)因素在里面，但大部分國家都實行的是非營利性的經(jīng)營原則，要求參與巨災保險的各保險人在巨災保險費率厘定時應只能包含風險費率和必要的附加費用，不得將預期利潤加入保險費率的厘定中。[11]非營利性原則不僅體現(xiàn)了西部民族地區(qū)巨災保險制度的獨特性，還更進一步推動了費率厘定的合理化。

    四、結語

    自然災害是一個社會問題，它的發(fā)生不僅對受災人產(chǎn)生了巨大損失，也對西部民族地區(qū)社會的穩(wěn)定發(fā)展構成了威脅。自然災害的公共性質表明應對災害必須調(diào)動整個社會的力量攻堅克難，共同支持對受災人的救助以及災后重建工作。在西部民族地區(qū)巨災保險立法的過程中，我們應考慮如何激發(fā)西部民族地區(qū)廣大群眾對巨災保險的積極參與性，同時，遵循強制性的原則，規(guī)定公眾的責任與義務，共同承擔巨災風險。

    參考文獻：

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