摘要：民族地區(qū)政府行政環(huán)境和制度背景的特殊性決定了其內(nèi)部控制制度的獨特性。推行民族地區(qū)政府內(nèi)控有助于高效履行職責(zé)，加快民族地區(qū)服務(wù)型政府建設(shè)，遏制腐敗現(xiàn)象滋生蔓延。實施民族地區(qū)政府內(nèi)控制度應(yīng)當根據(jù)因地制宜的原則，并且充分考慮行政環(huán)境、交流信息、面臨風(fēng)險、執(zhí)行措施、監(jiān)督等方面的特殊性，從而高效率地實現(xiàn)民族地區(qū)政府內(nèi)部控制目標。

 

    關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；政府內(nèi)部控制；行政環(huán)境

   

    隨著我國不斷推進政府改革和經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府所面臨的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。這些變化沖擊著政府傳統(tǒng)的管理模式，越來越多的學(xué)者開始關(guān)注政府內(nèi)部控制建設(shè)問題。民族地區(qū)政府內(nèi)部控制建設(shè)，除了具有非民族地區(qū)政府內(nèi)部控制的基本特征外，還有其特殊性，這是由其自身在我國政府體系中所處地位、面對的政治、經(jīng)濟、文化、社會和自然環(huán)境的特殊性所決定的。因此，在轉(zhuǎn)型時期，探索民族地區(qū)政府內(nèi)部控制建設(shè)問題對學(xué)術(shù)界和實務(wù)界都大有裨益。

    一、為什么要關(guān)注民族地區(qū)政府內(nèi)部控制

    （一）民族地區(qū)政府的雙重性質(zhì)，決定了加強內(nèi)部控制是改善其工作的一個重要途徑。民族地區(qū)政府兼有民族自治地方權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)（同時也是我國一級地方行政機關(guān)）和民族自治地方自治機關(guān)的雙重性質(zhì)。民族地區(qū)政府的雙重性質(zhì)導(dǎo)致了其行政管理職能也具有雙重性質(zhì)———既擁有與非民族地區(qū)政府共同的職能，還具有我國《憲法》和《民族區(qū)域自治法》等賦予的自主管理職能。由此可見，在這種錯綜復(fù)雜的關(guān)系中，民族地區(qū)政府代表該地區(qū)人民履行職責(zé)，既要維護日常的運行機制，夯實內(nèi)部管理的基礎(chǔ)，又要與多方面進行協(xié)調(diào)，積極溝通，樹立和維護對外的良好形象。要實現(xiàn)這一點，很大程度上取決于內(nèi)部控制。加強民族地區(qū)政府內(nèi)部控制建設(shè)，有助于明確權(quán)責(zé)利，有助于提升自身的管理水平以確保政府的效率和效果。

    （二）民族地區(qū)政府內(nèi)部控制建設(shè)是民族地區(qū)政府轉(zhuǎn)變職能，推進服務(wù)型政府建設(shè)的現(xiàn)實需要。近年來，隨著我國政府改革的推進，我國很多非民族地區(qū)服務(wù)型政府建設(shè)取得可喜成績。然而，大部分民族地區(qū)地處我國邊疆，由于政治、文化、歷史都比較特殊，以及經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱等因素，導(dǎo)致民族地區(qū)服務(wù)型政府建設(shè)較緩慢。我國正處在全面轉(zhuǎn)型時期，民族地區(qū)的公共需求也正在發(fā)生深刻變化，客觀上要求加快推進服務(wù)型政府建設(shè)，提高政府管理水平。為了實現(xiàn)這一目標，在很大程度上也取決于政府內(nèi)部控制，否則很難依法高效履行職責(zé)，贏得人民的信任。

    （三）強化內(nèi)部控制是民族地區(qū)政府預(yù)防和懲治腐敗的重要手段。我國正處在經(jīng)濟社會全面轉(zhuǎn)型的時期，區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡性等諸多因素導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)階段性高發(fā)態(tài)勢，同腐敗作斗爭的形式依然嚴峻。腐敗現(xiàn)象無地域限制，它不會因為民族地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達而停止滋生蔓延。近年來，民族地區(qū)職務(wù)犯罪頻發(fā)就是一個很好的佐證。究其原因，不難發(fā)現(xiàn)，職務(wù)犯罪頻發(fā)的根源在于政府內(nèi)部控制的缺失。因此，為了從源頭上預(yù)防和懲治腐敗，應(yīng)當強化內(nèi)部控制，遏制腐敗現(xiàn)象滋生蔓延。

    二、前人的考察與啟示

    國內(nèi)外有關(guān)內(nèi)部控制方面的文獻資料很豐富，但專門涉及政府內(nèi)部控制的文獻并不多，而民族地區(qū)政府內(nèi)部控制的研究則更少。民族地區(qū)政府是一個空間概念，在我國有其特殊的意義，其內(nèi)部控制除具有一般地方政府內(nèi)部控制的共性之外，還有自身的特殊性。由于專門研究民族地區(qū)政府內(nèi)部控制的文獻幾乎沒有，本部分從國內(nèi)外兩個方面就涉及到一般政府內(nèi)部控制的有關(guān)文獻做一個簡要考察，以期得出對施行民族地區(qū)政府內(nèi)控制度有益的啟示。

    （一）美國。從國際視野來看，美國較早地關(guān)注了聯(lián)邦政府的內(nèi)控制度問題，也是目前政府內(nèi)控理論研究和實踐活動發(fā)展最快最完善的一個國家�；仡櫭绹�政府內(nèi)部控制建設(shè)的歷史，我們可以得到以下兩個有益的啟示。第一，法制建設(shè)相對健全、完善。從較早涉及政府內(nèi)部控制的《1789年法案》至今，美國制定了一系列與政府內(nèi)部控制相關(guān)的法案，涉及政府內(nèi)部控制的諸多方面，例如，美國審計總署（GAO）1983年發(fā)布了其綠皮書———《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準則》。1999年11月對該準則進行了修訂，并且重新定義了內(nèi)部控制。新的政府內(nèi)控概念認為內(nèi)部控制是由一系列的規(guī)劃、手段和流程構(gòu)成，目的是為了實現(xiàn)政府的使命及其目標，并且可以被用來支持基于績效視角的管理，屬于管理工作的一個重要組成部分。新修訂的準則還進一步明確了政府內(nèi)控的目標及其保證程度。其中，目標包括三個方面：政府機關(guān)運行的效率與效果、財務(wù)報告方面的可靠性、對適用法律法規(guī)的遵循度；提供的保證程度為合理保證。[1]此外，該準則還討論了政府內(nèi)控要素等問題。第二，積極借鑒企業(yè)內(nèi)控制度的研究成果與實踐經(jīng)驗。在美國聯(lián)邦政府的內(nèi)控制度發(fā)展過程中，十分注重借鑒企業(yè)內(nèi)部控制的成果。其中，有兩部法規(guī)對美國政府內(nèi)控建設(shè)產(chǎn)生了較大的影響———《內(nèi)部控制一整合框架》（COSO委員會1992年發(fā)布）和《薩班斯一奧克斯利法案》（國會2002年通過）。積極借鑒企業(yè)內(nèi)部控制的實際經(jīng)驗和方法程序并將其運用到政府內(nèi)部控制中，這是政府內(nèi)部控制研究中突出的一個趨勢。

    （二）最高審計機關(guān)國際組織。最高審計機關(guān)國際組織也較早地關(guān)注了政府內(nèi)部控制領(lǐng)域。1992年頒布的《內(nèi)部控制準則指南》中指出，政府內(nèi)部控制是指政府持有的態(tài)度，采取的一系列的方法、程序和措施，目的是為了合理保證實現(xiàn)其行政目標。2001年頒布的《內(nèi)部控制：政府責(zé)任的基礎(chǔ)》在分析政府責(zé)任與內(nèi)部控制關(guān)系的基礎(chǔ)上，從政府審計的功能與作用、公職人員尤其是管理人員的職責(zé)、內(nèi)控執(zhí)行措施和內(nèi)審工作人員的任務(wù)等方面討論了如何建立和維護有效的政府內(nèi)部控制。[2]《公共部門內(nèi)部控制準則指南》在2004年頒布的時候特別強調(diào)了政府風(fēng)險評估的重要性，在明確風(fēng)險管理與內(nèi)部控制關(guān)系的基礎(chǔ)上，討論了公共部門如何實施風(fēng)險評估程序。另外，國際組織認為加強政府內(nèi)部控制是實現(xiàn)政府

    “善治”的關(guān)鍵因素。[3]

    （三）戴維•奧斯本和特德•蓋布勒在他們合著的《改革政府》（2006）中提出了“企業(yè)家政府”理論，該理論試圖把企業(yè)管理理論運用到政府管理當中去，通過應(yīng)用企業(yè)家精神來改革政府，并改變管理機制來實現(xiàn)重塑政府形象的目的。[4]

    （四）我國也出臺了一些相關(guān)的法律法規(guī)對政府內(nèi)部控制提出了要求。例如，現(xiàn)行《會計法》在1999年修訂時為了滿足經(jīng)濟體制改革的需求而對會計工作提出了很多新的要求，其中就有對單位內(nèi)部會計控制制度的規(guī)定。1994年通過的《預(yù)算法》對預(yù)算管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍，以及從預(yù)算的編制到預(yù)算決算、監(jiān)督等全過程做出了詳細的規(guī)定，其中，許多內(nèi)容與內(nèi)部控制密切相關(guān)。財政部2012年發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）從風(fēng)險評估和控制方法、單位層面和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評價與監(jiān)督等方面來建設(shè)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制。

    （五）我國會計審計領(lǐng)域內(nèi)的專家學(xué)者以及實務(wù)工作者們也對政府內(nèi)部控制進行了相關(guān)的研究和探索。劉秋明（2006）比較深入地研究和分析了政府內(nèi)部控制的控制源。[5]王光遠（2006）在對中國政府的內(nèi)控現(xiàn)狀進行梳理與剖析的基礎(chǔ)上，明確指出我國政府內(nèi)控在設(shè)計和執(zhí)行時存在十個方面的問題。[6]程曉陵、王懷明（2008）認為某交通廳內(nèi)腐敗高發(fā)的根源在于內(nèi)部控制的缺失，建議交通管理部門強化內(nèi)部控制建設(shè)。[7]財政部劉玉廷、王宏（2008）回顧了美國政府內(nèi)部控制建設(shè)的歷程和經(jīng)驗，以期得出一些對我國政府內(nèi)控建設(shè)有益的啟示。[8]張偉國（2010）基于內(nèi)部控制的視角研究了職務(wù)犯罪的原因，建議強化單位內(nèi)部控制以預(yù)防和懲治職務(wù)犯罪。[9]劉光忠（2011）借鑒了《企業(yè)風(fēng)險管理整合框架》（COSO委員會于2004年9月份頒布）總結(jié)的八個密切聯(lián)系的企業(yè)風(fēng)險管理構(gòu)成要素來構(gòu)建我國政府部門的內(nèi)部控制，并研究了其實施問題。[10]車桂娟（2012）從政府審計的角度來研究政府內(nèi)部控制的問題。[11]

    （六）幾點啟示�？疾烨叭藢φ�府內(nèi)部控制建設(shè)的研究成果，對民族地區(qū)政府內(nèi)部控制建設(shè)至少有以下幾點啟示。第一，正確認識我國民族地區(qū)政府內(nèi)部控制建設(shè)處于哪個階段。民族地區(qū)政府內(nèi)部控制建設(shè)與實施應(yīng)與民族地區(qū)政府的內(nèi)外部環(huán)境相適應(yīng)。所以，明確民族地區(qū)政府內(nèi)控制度建設(shè)正處于哪個階段非常關(guān)鍵。從目前我國民族地區(qū)政府內(nèi)控制度總體情況來看，內(nèi)控建設(shè)還剛剛開始，正處于探索時期。第二，內(nèi)控制度在民族地區(qū)政府中推行不能忽視民族地區(qū)政府行政環(huán)境和制度背景的特殊性。民族地區(qū)政府職能配置與非民族地區(qū)政府存在顯著的差異，不但享有非民族地區(qū)政府的基本權(quán)力，而且擁有自治權(quán)。在民族地區(qū)政府構(gòu)建和實施內(nèi)部控制時，不能夠忽視制度背景的特殊性。第三，民族地區(qū)政府內(nèi)部控制構(gòu)建與實施要以預(yù)算資金控制為基礎(chǔ)。由于我國民族地區(qū)諸多特殊性導(dǎo)致政府不但提供公共服務(wù)的內(nèi)容與方式特殊，而且相對非民族地區(qū)而言，其提供的公共服務(wù)成本更高。[12]所以，相比較而言，民族地區(qū)政府內(nèi)部控制更要加強預(yù)算資金的管控。

    三、民族地區(qū)政府內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)重點關(guān)注的問題

    考慮到民族地區(qū)政府行政環(huán)境和制度背景的獨特性，在我國民族地區(qū)政府推行內(nèi)控制度應(yīng)重點關(guān)注以下幾個方面。

    （一）控制環(huán)境。民族地區(qū)政府行政環(huán)境和行政體制的特殊性決定了內(nèi)控環(huán)境的獨特性、復(fù)雜性。民族地區(qū)政府內(nèi)控環(huán)境是其整個內(nèi)控的根基，與整個內(nèi)控質(zhì)量有著密切關(guān)系。仔細分析可以發(fā)現(xiàn)，在民族地區(qū)政府內(nèi)部存在兩個非常關(guān)鍵的因素將會深刻地影響內(nèi)控環(huán)境。一是政府領(lǐng)導(dǎo)層和職員所持的道德觀。長期以來，我國民族地區(qū)在經(jīng)濟、政治、文化、宗教、心理等方面都有各自的特點，這將直接影響到民族地區(qū)政府內(nèi)部控制的開展。二是民族地區(qū)政府受托委托權(quán)力和責(zé)任的方式。民族地區(qū)政府的二重性導(dǎo)致它在許多方面受托委托權(quán)力與責(zé)任的方式與非民族地區(qū)存在很大差異，比如，業(yè)務(wù)活動、授權(quán)規(guī)則和隸屬關(guān)系等方面。因此，民族地區(qū)政府在建設(shè)內(nèi)部控制時，不但要在政策方針上與國務(wù)院和上級政府保持一致，而且還要充分考慮民族地區(qū)的特殊性。

    （二）風(fēng)險評估。作為內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，風(fēng)險評估的前提條件是確立清晰一致的政府目標體系。民族地區(qū)政府由于受特殊的地理位置、歷史和文化等因素的影響，其行政目標呈現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性、特殊性的特點。例如，民族地區(qū)政府不僅要確定公共安全、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生等通常領(lǐng)域的目標，而且還需要確定民族經(jīng)濟、邊疆安全、民族文化、民族團結(jié)等方面的具體目標。這些目標也為民族地區(qū)政府如何管理風(fēng)險提供了基礎(chǔ)。民族地區(qū)政府目標的多樣性、復(fù)雜性和特殊性影響風(fēng)險被識別出來的可能性，增加了風(fēng)險分析和風(fēng)險應(yīng)對的難度。所以，民族地區(qū)政府內(nèi)部控制建設(shè)必須關(guān)注該地區(qū)的特殊行政目標及其發(fā)展變化，并設(shè)計識別和應(yīng)對這些變化引起的特殊風(fēng)險的機制。

    （三）控制活動。為了確保令行禁止，政府需要依靠一定的方法和手段，這些方法和手段在內(nèi)控中被稱為控制活動�？刂苹顒影l(fā)生在組織的所有層級和職能中，為了實現(xiàn)政府內(nèi)部控制目標，應(yīng)當采取相關(guān)的有效的控制活動，如授權(quán)批準、績效考核等。民族地區(qū)由于地理位置和制度背景的特殊性，可能會面臨特殊的威脅、遇到特殊的風(fēng)險，因此，民族地區(qū)政府內(nèi)部控制除了考慮通用的控制活動類型，還應(yīng)當制定特定的控制活動，并使其具有靈活性，以便能夠及時調(diào)整控制活動，適應(yīng)特殊需求。

    （四）信息與溝通。作為內(nèi)部控制的重要條件，信息的充分性和溝通的有效性至關(guān)重要。信息技術(shù)在其中起著舉足輕重的作用。只有確保信息在組織中縱橫方向全面、準確、及時地傳遞給相關(guān)人員，溝通才是有效的。總體來看，民族地區(qū)大都遠離政治、經(jīng)濟和文化中心，地處“老、少、邊、窮”邊疆，地廣人稀，交通不便，信息閉塞。民族地區(qū)政府內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)當考慮這些特殊性，堅持因地制宜原則，加強信息化建設(shè)，為實現(xiàn)政府目標提供不可或缺的信息支持。

    （五）監(jiān)督。監(jiān)督是內(nèi)部控制的重要保證，應(yīng)當融入到政府日常活動并持續(xù)進行。同時，監(jiān)督還應(yīng)當擴大范圍，除了事后監(jiān)督外，還應(yīng)當設(shè)計內(nèi)部控制以對業(yè)務(wù)活動進行事前和事中監(jiān)督。民族地區(qū)諸多的特殊性決定了政府內(nèi)部控制監(jiān)督的范圍、方式、頻率與非民族地區(qū)政府存在顯著差異。

    四、結(jié)語

    內(nèi)部控制制度，作為組織內(nèi)部的一種制度安排，有助于組織提升自身管理水平、提高風(fēng)險防御能力、最終服務(wù)于組織價值的創(chuàng)造。就民族地區(qū)政府而言，其地理位置、政治地位、經(jīng)濟環(huán)境、歷史文化等諸多特殊性決定了民族地區(qū)政府內(nèi)部控制建設(shè)除了考慮非民族地區(qū)政府內(nèi)部控制的共性之外，還具有許多的差異性。因此，在民族地區(qū)構(gòu)建和實施政府內(nèi)部控制，應(yīng)當堅持因地制宜、因事制宜的原則，在控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督方面要充分考慮民族地區(qū)的特殊性，從而有效果地、高效率地實現(xiàn)民族地方政府內(nèi)部控制目標。另外，民族地區(qū)政府內(nèi)部控制建設(shè)除了應(yīng)積極借鑒非民族地區(qū)政府內(nèi)部控制的經(jīng)驗外，還應(yīng)當借鑒企業(yè)內(nèi)部控制的研究成果，并融入到民族地區(qū)政府內(nèi)部控制中去。

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