2009年3月人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，首次明確了“有條件的地方可以探索開辦土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款”。

　　該政策的出臺標志著土地承包經(jīng)營抵押有了國家政策層面上的依據(jù)，在此前后，不少地方開始了農(nóng)地抵押試點工作。由于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押尚處于政策層面，未上升到法律層面，試點過程面臨諸多困難，亟需認真研究、總結(jié)。

　　一 各地土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的具體實踐土地承包經(jīng)營權(quán)抵押開始于貴州湄潭縣土地金融公司，經(jīng)寧夏同心示范引導(dǎo)，現(xiàn)已呈現(xiàn)農(nóng)地融資面積擴大、農(nóng)地規(guī)范層級提高的趨勢。

　　(一) 各地的實踐做法

　　1 湄潭縣試點— — 土地金融公司1988年貴州湄潭縣土地金融公司成立，后因虧損嚴重被并入湄潭縣農(nóng)村信用聯(lián)社。其首創(chuàng)了以林地及地面附著物(不包括耕地)為擔(dān)保辦理農(nóng)業(yè)貸款，具有示范意義。

　　2 佳木斯市試點— — “四荒”土地抵押 、2000年以來，佳木斯市農(nóng)村信用社開始嘗試荒山、荒溝、荒丘、荒灘土地使用權(quán)抵押貸款，但抵押物僅限于通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地承包經(jīng)營權(quán)，不包括耕地、宅基地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權(quán)。

　　3 江津試點— — 江津模式2005年國家開發(fā)銀行重慶市分行推出“江津模式”，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。其做法是：江津市政府搭建融資平臺，負責(zé)開發(fā)銀行貸款的管理、企業(yè)信用信息的收集等；農(nóng)民專業(yè)合作社改造為農(nóng)民股份公司，承包農(nóng)戶和轉(zhuǎn)承包者以戶為單位將剩余承包年限內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)和附著物人股，但口糧田不入股；農(nóng)民股份公司向國開行貸款，由綠豐農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司以其資產(chǎn)為其提供擔(dān)保，同時農(nóng)民股份公司以其股權(quán)作為抵押向擔(dān)保公司提供反擔(dān)保。上述做法形式上規(guī)避了土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押規(guī)定，但揭開這種股權(quán)抵押的“面紗”，實質(zhì)仍是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。

　　4 寧夏同心試點一-土地抵押協(xié)會2006年寧夏同心縣農(nóng)村信用社開始土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點。其做法是：每一個村成立土地抵押協(xié)會，農(nóng)戶人會員的條件是以承包地入股；農(nóng)戶向信用社貸款時，先與協(xié)會和4名協(xié)會會員(內(nèi)含1名常務(wù)會員)簽訂土地經(jīng)營權(quán)抵押轉(zhuǎn)讓協(xié)議，再由協(xié)會作保向信用社貸款；農(nóng)戶逾期不能還款的，由土地抵押協(xié)會轉(zhuǎn)讓給有意償還貸款的其他村民，一旦農(nóng)戶還清了貸款，即可贖回原承包地。寧夏同心通過土地抵押協(xié)會實現(xiàn)農(nóng)地抵押權(quán)的處置、變現(xiàn)，不會改變土地集體所有權(quán)性質(zhì)和土地用途，還保留了抵押人的贖回權(quán)。同心試點以保證、抵押聯(lián)合擔(dān)保的方式，解決了家庭經(jīng)營持續(xù)發(fā)展的后續(xù)資金不足問題，增強抵押人守約意識和能力，降低了金融機構(gòu)發(fā)放貸款的風(fēng)險。

　　5 福建明溪試點— — 扶持農(nóng)業(yè)大戶從2007年開始福建明溪開展土地經(jīng)營權(quán)貸款試點，其抵押人是土地流轉(zhuǎn)中的承租方，承租方通過縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心從村集體或零散農(nóng)戶手中獲取土地，并以租賃過來的土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物向農(nóng)村信用社抵押貸款。據(jù)調(diào)查，該抵押貸款主要為農(nóng)業(yè)大戶服務(wù)，而明溪個體農(nóng)戶很少使用這種抵押貸款形式，而是更信賴貸款手續(xù)簡便、經(jīng)濟的信用貸款、聯(lián)保貸款和惠農(nóng)一卡通。不過，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押對農(nóng)戶信用具有增級的作用，可以使其獲得更高信用額度，因此明溪推出的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，是適合農(nóng)業(yè)大戶的貸款，為農(nóng)村土地的規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了契機。

　　信陽平橋試點— — 失地農(nóng)戶權(quán)益保障2008年以來信陽市平橋區(qū)進行了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款嘗試。其主要做法是：在區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立信用擔(dān)保中心，對貸款農(nóng)民進行信用、資產(chǎn)認證、評定，由信用擔(dān)保中心為貸款農(nóng)戶提供擔(dān)保；成立區(qū)、鄉(xiāng)兩級的物權(quán)交易中心，登記、發(fā)布物權(quán)交易信息、辦理物權(quán)交易；將信用擔(dān)保、物權(quán)交易、貸款辦理集中在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的金融服務(wù)中心集中進行。對因抵押而失地的農(nóng)民，規(guī)定給予城鎮(zhèn)戶口、優(yōu)先安排就業(yè)、納入社會保險統(tǒng)籌、安置廉租房等措施，維護失地農(nóng)戶的切身利益，解決失地農(nóng)戶的后顧之憂。l27 武漢試點一一農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營近年來武漢市土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展較快，截至2011年土地流轉(zhuǎn)面積占全市家庭承包耕地總面積的比例已超過20 。為解決農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)中存在的融資難問題，武漢市成立了武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所，出臺了《武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記托管管理辦法(試行)》、《武漢市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)評估辦法(試行)》、《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法(試行)》，并于2009年10月26日啟動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，首批申請的3家農(nóng)業(yè)企業(yè)以約2．70 km 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)為抵押物，獲得1 400萬元銀行貸款。

　　8 崇州試點～一融資機會平等按照土地經(jīng)營人不同，崇州市將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押人分為農(nóng)戶、土地合作社、企業(yè)和規(guī)模經(jīng)營業(yè)主。其中，農(nóng)戶必須持有崇州市國土部門頒發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》以及與村集體締結(jié)的《農(nóng)村土地承包合同》；土地合作社是依據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》成立的互助性經(jīng)濟組織，合作社必須獲得《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》，憑經(jīng)營權(quán)才能向銀行申請貸款；企業(yè)和規(guī)模經(jīng)營業(yè)主必須持有《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》，且支付地租必須在1年以上。

　　(二) 對試點地區(qū)實踐的評價1 合法性分析從合法性來講，湄潭試點、佳木斯試點和寧夏同心試點都未超越現(xiàn)行法律的規(guī)定。其中，寧夏同心將林地抵押、四荒地抵押擴展到家庭土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是一大飛躍，但應(yīng)該看到，寧夏試點名為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，實為以土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)和地上附著物的抵押，以上述財產(chǎn)作抵押是不違反擔(dān)保法和物權(quán)法規(guī)定的。而江津、明溪、平橋、武漢、崇州試點均突破現(xiàn)行擔(dān)保法和物權(quán)法關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押規(guī)定，為了避免土地承包經(jīng)營權(quán)抵押無效情況的發(fā)生，放貸人往往采取變通方式，如將土地抵押和個人保證結(jié)合，或以擔(dān)保公司(有的為物權(quán)擔(dān)保中心)的擔(dān)保取得貸款，以業(yè)主的土地承包經(jīng)營權(quán)(或土地經(jīng)營權(quán))或個人信用向擔(dān)保公司(物權(quán)擔(dān)保中心)提供反擔(dān)保。因此，這些抵押試點并未真正發(fā)揮土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押融資功能，而是增加了抵押人的融資成本，是“假抵押”，不是擔(dān)保法意義上的抵押。純粹意義上的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是直接抵押，是“裸體”抵押，不是間接抵押或聯(lián)合擔(dān)保(抵押)。