本文關(guān)鍵詞：論我國(guó)反恐模式的轉(zhuǎn)型——從精英模式到參與模式，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

郭永良｜論我國(guó)反恐模式的轉(zhuǎn)型——從精英模式到參與模式

　2016-04-29

我國(guó)反恐舉措密集，但恐怖態(tài)勢(shì)卻愈發(fā)嚴(yán)峻，問(wèn)題的根源可歸結(jié)為“精英反恐模式”的癥結(jié)。該模式已不能充分滿足反恐的現(xiàn)實(shí)需要，亟需結(jié)構(gòu)性地嵌入社會(huì)公眾的力量，形成全民反恐模式。根據(jù)政府與公眾關(guān)系的不同，可將全民反恐模式分為參與模式和合作模式。合作模式適合公民社會(huì)較為成熟的國(guó)家，相較而言，參與模式在我國(guó)更具現(xiàn)實(shí)性。未來(lái)構(gòu)建我國(guó)反恐模式時(shí)，應(yīng)以社會(huì)公眾的反恐參與權(quán)為邏輯起點(diǎn)。反恐參與權(quán)由知悉反恐信息權(quán)、防范恐怖風(fēng)險(xiǎn)參與權(quán)、處置恐怖事件參與權(quán)和制裁恐怖行為參與權(quán)等四項(xiàng)權(quán)能構(gòu)成。在現(xiàn)階段，激勵(lì)社會(huì)公眾積極運(yùn)用上述四項(xiàng)權(quán)能，是促成我國(guó)反恐模式轉(zhuǎn)型的可行路徑。郭永良｜中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生，中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院邊境與出入境安全研究中心講師本文刊于《法學(xué)家》2016年第2期，推送時(shí)注釋從略，點(diǎn)擊頁(yè)面左下角可閱讀原文。感謝郭永良博士慷慨授權(quán)推送。恐怖主義已成人類公敵，在全球范圍內(nèi)呈蔓延態(tài)勢(shì)。為防范和打擊恐怖主義，國(guó)際社會(huì)加強(qiáng)反恐怖主義立法。我國(guó)也積極行動(dòng)，立法機(jī)關(guān)于2015年12月通過(guò)《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》（以下簡(jiǎn)稱《反恐怖主義法》）。作為反恐工作的基本法，該法主要對(duì)政府反恐權(quán)限進(jìn)行文本配置，同時(shí)也對(duì)公眾參與反恐提出了新的要求。例如，《反恐怖主義法》第5條確立“反恐怖主義工作堅(jiān)持專門工作與群眾路線相結(jié)合”的法律原則；第9條設(shè)定公眾有“協(xié)助、配合有關(guān)部門開展反恐怖主義工作”的法定義務(wù)等。除此之外，從該法的立法精神來(lái)看，亦可發(fā)現(xiàn)國(guó)家意欲在反恐中嵌入公眾之構(gòu)成性角色的意涵。由此，可以看出國(guó)家對(duì)公眾參與反恐的鼓勵(lì)、支持甚至期待態(tài)度，這值得學(xué)界深入研究。沿循立法軌跡，洞察政府定位，開掘公眾在反恐工作中的詳盡功能和作用，構(gòu)建相應(yīng)的制度模式，可為《反恐怖主義法》的順利實(shí)施做好充分的理論準(zhǔn)備。

一、精英反恐模式的不足及改進(jìn)恐怖主義原系“政治名詞”，起源于法國(guó)大革命時(shí)期雅各賓派的恐怖政治，后演化為非政府勢(shì)力對(duì)國(guó)家或政府的暴力攻擊。相較于政府的規(guī)�；�、常態(tài)化的合法運(yùn)作，恐怖主義無(wú)法與其正面對(duì)抗，便采取各種間接方式來(lái)威脅社會(huì)穩(wěn)定，制造恐慌效應(yīng)，以實(shí)現(xiàn)其特定的政治或意識(shí)形態(tài)目的�，F(xiàn)階段，對(duì)我國(guó)造成直接威脅的主要是以分裂國(guó)家為政治目的、以極端主義為指導(dǎo)思想、以暴力恐怖為工具的“東突”恐怖主義，他們以刀斧砍殺、打砸搶燒、駕車撞擊、劫持飛機(jī)等方式，挑戰(zhàn)社會(huì)秩序，破壞公共安全。面對(duì)新的行政任務(wù)，有行政主導(dǎo)傳統(tǒng)的我國(guó)，依循將政府視為秩序的主要提供者這一制度慣性，逐步加強(qiáng)政府在反恐中的職能，但政府的這一定位存在許多不足。

政府的反恐職能定位所謂政府的反恐職能定位，是指政府根據(jù)反恐形勢(shì)的需要，在一定時(shí)期內(nèi)“對(duì)其職責(zé)任務(wù)的范圍、任務(wù)、方式的確定”�？植乐髁x猖獗的形勢(shì)形成了迫切的反恐要求，從這種客觀環(huán)境來(lái)講，它是促成政府反恐職能形成與確定的重要外部因素，而從政府的內(nèi)在能力方面講，政府強(qiáng)化其反恐職能有其合理性。這是因?yàn)椋?/p>

一方面，恐怖主義雖然可怕，但在人們生活中卻并非有形和常見。人們往往對(duì)它們的防范不甚主動(dòng)，有時(shí)甚至無(wú)動(dòng)于衷，再加上搭便車的心理，容易形成“集體行動(dòng)”的困境。但是等它們變得嚴(yán)重和顯見時(shí)，人們就無(wú)余地再去行動(dòng)，因?yàn)榭植朗录�已�?jīng)發(fā)生，災(zāi)難性后果實(shí)然形成。相對(duì)于社會(huì)公眾的松散被動(dòng)，只有政府，才具有全局的防控視野、強(qiáng)大的組織調(diào)控能力和規(guī)模的資源保障水平；才能有計(jì)劃、有步驟、全方位地構(gòu)建防范和打擊恐怖主義的制度體系；才能可持續(xù)地、有序地推進(jìn)反恐工作向縱深開展，從而成為反恐的主導(dǎo)力量。所以，不難理解，我國(guó)政府在中央層面實(shí)施國(guó)家安全戰(zhàn)略、制定《反恐怖主義法》、建立反恐怖主義情報(bào)中心、發(fā)展反恐技術(shù)和裝備以及在地方層面組建反恐突擊力量、頒布反恐防范管理規(guī)范地方標(biāo)準(zhǔn)等的主導(dǎo)意義所在。

另一方面，政府作為社會(huì)公益的集成者和代表者，能夠以其公正的立場(chǎng)、規(guī)�；�的專業(yè)群體、縝密的反恐計(jì)劃來(lái)開展反恐工作，并以“組織”的存在方式來(lái)應(yīng)對(duì)作為其副產(chǎn)品的尋仇、報(bào)復(fù)和反報(bào)復(fù)，這被認(rèn)為是除去政府之外的其他個(gè)體和組織所不能實(shí)現(xiàn)的。哈特（H.L.A.Hart）也認(rèn)為，“在缺乏官方壟斷的‘制裁’的情況下由自救引起的隱潛的仇恨可能是嚴(yán)重的”，人們“無(wú)組織地捕捉和懲罰犯罪的努力”所造成的“時(shí)間浪費(fèi)是巨大的”。為此，世界各國(guó)大都成立反恐機(jī)構(gòu)專司反恐事宜。我國(guó)亦成立專門機(jī)構(gòu)，對(duì)之進(jìn)行針對(duì)性改革。例如，我國(guó)2001年成立國(guó)家反恐怖工作協(xié)調(diào)小組，并于2013年更名為國(guó)家反恐怖工作領(lǐng)導(dǎo)小組；2002年，公安部成立反恐怖局，承辦國(guó)家反恐怖工作協(xié)調(diào)（領(lǐng)導(dǎo)）小組的具體工作；2015年，公安部專門設(shè)置副部長(zhǎng)級(jí)的“反恐專員”，改變之前副部長(zhǎng)分管反恐工作的格局，反恐工作的重要性更顯突出。上述舉措，取得了一定的實(shí)際效果，在很大程度上防范和制止了大規(guī)�？植阑顒�(dòng)的發(fā)生。

圖為我國(guó)反恐干警

現(xiàn)行定位的不足可將上述政府的職能定位概括為“精英反恐模式”，即政府自行制定反恐規(guī)則，并主要借助自身的人、財(cái)、物力資源去執(zhí)行反恐規(guī)則。雖然有公眾參與的因素（例如將其作為反恐宣傳的對(duì)象的參與等），但是它沒(méi)有充分重視、也沒(méi)有在反恐斗爭(zhēng)中規(guī)模化地嵌入社會(huì)公眾的力量。目前這種模式既面臨來(lái)自外來(lái)的挑戰(zhàn)，也無(wú)法擺脫自身的缺陷。

1．外在挑戰(zhàn)

政府的現(xiàn)行職能定位已經(jīng)不能滿足反恐的現(xiàn)實(shí)需要，從我國(guó)境內(nèi)恐怖主義發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看：（1）恐怖主義首先是以政治訴求為面目出現(xiàn)的，其旨在顛覆國(guó)家政權(quán)，其行為對(duì)象主要在于國(guó)家。在這種情況下，國(guó)家運(yùn)用政府資源、充分調(diào)動(dòng)物理強(qiáng)制力甚至軍隊(duì)開展反恐，有其合理性。（2）在顛覆國(guó)家政權(quán)、推翻社會(huì)主義制度受挫乃至失敗后，又形成了以分裂國(guó)家為動(dòng)機(jī)的恐怖主義，其表現(xiàn)形式為：組織、策劃、實(shí)施分裂國(guó)家、破壞國(guó)家統(tǒng)一，或者與境外的機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人相勾結(jié)，組織、策劃、實(shí)施分裂國(guó)家、破壞國(guó)家統(tǒng)一。此時(shí)，多數(shù)恐怖活動(dòng)不再直指國(guó)家政權(quán)，而是以國(guó)家的各組成機(jī)構(gòu)為攻擊對(duì)象，這種情形在新疆維吾爾自治區(qū)頗為典型。因?yàn)榭植乐髁x襲擊對(duì)象主要是國(guó)家機(jī)器的組成部分，在這種情況下，政府依照精英反恐模式，可以充分發(fā)揮體制內(nèi)的力量，取得反恐效用的最大化，但也有公眾參與的必要，譬如公眾在提供涉恐線索等方面可以助力反恐效果的提升。（3）時(shí)至今日，隨著政府及其組成部門防范恐怖意識(shí)和能力的增強(qiáng)，以攻擊公安派出所等為襲擊對(duì)象的恐怖活動(dòng)已很難得手，恐怖主義便發(fā)生了新變化，恐怖分子開始以不特定的社會(huì)公眾為攻擊對(duì)象，制造社會(huì)恐慌。在這種情勢(shì)下，無(wú)辜的社會(huì)公眾往往成為首當(dāng)其沖的直接受害者。在一定意義上，可以說(shuō)，社會(huì)公眾已經(jīng)被推至與恐怖主義作斗爭(zhēng)的最前線。是以，如果繼續(xù)沿循并增強(qiáng)現(xiàn)行職能，不充分重視體制外的力量，其效果便不再理想。

2．內(nèi)在缺陷

一是政府單維力量不足的缺陷。在現(xiàn)行模式下，我國(guó)在反恐斗爭(zhēng)中較為倚重政府的力量，社會(huì)公眾的反恐參與明顯不足。誠(chéng)然，如德國(guó)學(xué)者毛雷爾（Hartmut Maurer）所言，“排除危險(xiǎn)”仍是國(guó)家的法定的和不可變更的任務(wù)。我國(guó)立法習(xí)慣于確保政府對(duì)反恐執(zhí)法的壟斷權(quán)，例如，2006年的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）第7條將應(yīng)對(duì)包括“恐怖襲擊事件”在內(nèi)的突發(fā)事件之職責(zé)賦予了縣級(jí)以上各級(jí)人民政府；2011年的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)反恐工作有關(guān)問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《反恐決定》）第3條確定了一元主體、多元參與的政府反恐機(jī)構(gòu)架構(gòu)，沒(méi)有公眾參與的身影；2015年的《國(guó)家安全法》第28條規(guī)定“國(guó)家”要加強(qiáng)防范和處置恐怖主義的能力建設(shè)，亦是遵循單維反恐路徑。

私人力量歷來(lái)在行政執(zhí)法中發(fā)揮著重要作用。而且，恐怖襲擊對(duì)象往往是不特定的人群，，如果僅僅以政府單維反恐為路徑，壟斷反恐執(zhí)法資源，使社會(huì)公眾的力量在反恐場(chǎng)景中徹底離場(chǎng)，勢(shì)必造成諸多政府鞭長(zhǎng)莫及的微觀領(lǐng)域的“失序”，而恐怖分子正是利用公權(quán)力無(wú)法觸及到的國(guó)家治理中的微觀領(lǐng)域之困境，而砍殺不特定人群，制造爆炸事件，最大限度地營(yíng)造恐慌氣氛�？梢钥闯觯�這種現(xiàn)狀一旦生成，將挑戰(zhàn)精英反恐的績(jī)效，進(jìn)而減損政府作為良好秩序供給者的治理權(quán)威。

二是科層架構(gòu)反應(yīng)遲緩的缺陷。從公共行政發(fā)展的基本軌跡來(lái)看，國(guó)家行政機(jī)關(guān)層級(jí)架設(shè)深受泰勒（F.W.Taylor）的科學(xué)管理理論、亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）的分工理論以及馬克斯·韋伯（Max Weber）的科層官僚理論之影響，形成了以科學(xué)管理為基礎(chǔ)，以職能分工、條塊分割為構(gòu)成，以官僚理性為體系的訴諸權(quán)威的精英主義和國(guó)家中心論組織結(jié)構(gòu)。在傳統(tǒng)上，作為一種科學(xué)的組織體系，科層架構(gòu)具有無(wú)以倫比的優(yōu)勢(shì)，使之成為占據(jù)政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)地位的組織形態(tài)，并對(duì)國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定起到了舉足輕重的作用。

然而，隨著恐怖主義的發(fā)展，恐怖活動(dòng)由組織性、計(jì)劃性、規(guī)律性發(fā)展為“獨(dú)狼式”、游擊性和隨機(jī)性，恐怖行動(dòng)的離散化和碎片化加大了以科層架構(gòu)為組織結(jié)構(gòu)防范和打擊恐怖主義的難度。事實(shí)表明，在現(xiàn)如今的恐怖主義形勢(shì)之下，以職能分工、條塊分割為構(gòu)成的組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)重影響反恐效率，也不利于反恐機(jī)構(gòu)體系的形成和運(yùn)作，甚至還可能出現(xiàn)如德國(guó)社會(huì)學(xué)家貝克所說(shuō)的“有組織的不負(fù)責(zé)”之荒唐現(xiàn)象。具體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行反恐主體架構(gòu)存有兩方面缺陷：一是由于各反恐部門根據(jù)自身所負(fù)責(zé)的反恐職責(zé)進(jìn)行專業(yè)工作，導(dǎo)致各行政機(jī)關(guān)之間資源重復(fù)且分散。當(dāng)發(fā)生恐怖事件時(shí)，無(wú)法有效整合以發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)。二是由于恐怖主義的復(fù)雜性，需要政府多個(gè)部門的參與應(yīng)對(duì)，容易造成各個(gè)主體之間的職權(quán)交叉重疊。理論上雖“誰(shuí)都有責(zé)任，誰(shuí)都有權(quán)力負(fù)責(zé)”，但事實(shí)上“誰(shuí)都沒(méi)有能力或愿望”來(lái)負(fù)責(zé)，進(jìn)而導(dǎo)致反恐行動(dòng)遲緩、效率低下。作為對(duì)科層組織“反應(yīng)遲緩”問(wèn)題的反思，整體式治理（holistic governance）開始從宏觀上研究公權(quán)力主體之間的跨部門協(xié)作乃至公私合作問(wèn)題。該理論的提出既根源于科層官僚本身的缺陷，又根源于日益復(fù)雜的外部形勢(shì)和制度環(huán)境。其中，合理壓縮政府的權(quán)力單位和多元參與是該理論的核心，其關(guān)鍵在于如何正確社會(huì)公眾的地位，使之成為跨組織的結(jié)構(gòu)成員。

三是隱蔽執(zhí)法的封閉性缺陷。在傳統(tǒng)視野下，反恐與國(guó)家安全密不可分，而國(guó)家安全工作極其強(qiáng)調(diào)保密性。從反恐現(xiàn)狀來(lái)看，政府主要將反恐視為維護(hù)國(guó)家安全工作的當(dāng)然組成。在國(guó)家安全話語(yǔ)體系中，政府的反恐執(zhí)法大都是隱蔽的。隱蔽的優(yōu)長(zhǎng)在于：它以“信息不對(duì)稱“造成對(duì)恐怖分子的情報(bào)優(yōu)勢(shì)，便于對(duì)潛在恐怖活動(dòng)的預(yù)防和懲治。但是這種隱蔽策略也帶來(lái)了副作用，即：為了確保安全，反恐秘密執(zhí)法對(duì)其對(duì)象——恐怖組織和恐怖分子——保密的同時(shí)，也造成了對(duì)社會(huì)公眾的保密。由于保密行為的自我指涉性，秘密執(zhí)法的權(quán)力容易在行使中自我膨脹、自我遞增。對(duì)于一種秘密的自我指涉的權(quán)力，外部的不同質(zhì)的權(quán)利制約因?yàn)樾畔⒌牟粚?duì)稱而無(wú)能為力�！靶畔⒕褪菣�(quán)力”，這種權(quán)力一旦被壟斷，該權(quán)力主體將會(huì)蔑視其他權(quán)利，容易把自己橫加于其他權(quán)利之上，造成公民合法權(quán)利的潛在損害。此外，保密還會(huì)造成政府反恐的自我封閉和“孤島效應(yīng)”，公眾對(duì)政府的反恐行動(dòng)不了解、不知情，無(wú)法融入政府的反恐執(zhí)法之中，反恐合力更無(wú)從談起。

適度的開門反恐是可欲的也是可行的：一是，適度公開有利于保護(hù)核心反恐行動(dòng)和關(guān)鍵情報(bào)的安全。無(wú)論是政府還是社會(huì)組織，它們的理性和資源都是有限的，不可能顧及到所有事情。在能力有限的情況下，對(duì)于一些次要事項(xiàng)的適度放手，留給社會(huì)公眾以參與空間，可以讓政府有更多“精力”（人、財(cái)、物）去執(zhí)行核心領(lǐng)域的反恐行動(dòng)。二是，反恐執(zhí)法的適度公開可以威懾潛在恐怖事件的發(fā)生。告訴潛在恐怖組織和恐怖分子反恐執(zhí)法的實(shí)然運(yùn)作，是一種負(fù)面激勵(lì)的信號(hào)機(jī)制，其潛在邏輯就是“國(guó)家已經(jīng)掌握了涉恐情報(bào)”，逼迫恐怖嫌犯考慮其行為實(shí)現(xiàn)的可能，有利于降低恐怖事件發(fā)生率，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)治安總體形勢(shì)的好轉(zhuǎn)。事實(shí)上，我國(guó)建立的國(guó)家反恐怖主義情報(bào)中心，這一舉措本身就是對(duì)恐怖主義活動(dòng)進(jìn)行威懾的信息工具。三是，適度的公開可以實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)公眾的合作，形成反恐合力。反恐執(zhí)法的公開便于社會(huì)公眾了解政府的反恐動(dòng)向，感知恐怖活動(dòng)的類型、特質(zhì)、方法、分布狀態(tài)以及可能對(duì)自己造成的危害，以促使其參與其中。正如�？碌摹叭�景敞視主義”效應(yīng)，當(dāng)政府和社會(huì)公眾都成為反恐斗爭(zhēng)的結(jié)構(gòu)性成員之時(shí)，就會(huì)成就恐怖分子“老鼠過(guò)街、人人喊打”的局面，這會(huì)使得反恐執(zhí)法的邊界和深度向發(fā)生顯著變化，反恐效能也將大幅提高。

改進(jìn)的方向在精英反恐模式中，社會(huì)公眾要么是作為被政府保護(hù)的安全利益而靜態(tài)置放，要么是被視為恐怖活動(dòng)侵害的法益而被動(dòng)存在，并沒(méi)有發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，更沒(méi)有將他們作為法律關(guān)系的“主體”。該模式無(wú)法有效融合社會(huì)資源，也無(wú)力達(dá)成微觀領(lǐng)域的“有序”，甚至造成“有組織不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象的發(fā)生。況且，精英反恐模式往往視國(guó)家安全為首要目標(biāo)，“‘安全’是超越一切政治規(guī)則和政治結(jié)構(gòu)的一種途徑，實(shí)際上就是一種所有政治之上的特殊政治”，即反恐一旦被提上日程，立刻就會(huì)變得比國(guó)家的其他任何議題都重要，并因此獲得絕對(duì)優(yōu)先討論的地位。它背后的潛在邏輯是：如果不解決這個(gè)問(wèn)題，所有別的問(wèn)題都沒(méi)有談的必要或者沒(méi)有機(jī)會(huì)談別的問(wèn)題。故而，“要求一項(xiàng)以非常方式處理問(wèn)題的權(quán)利，以便打破常規(guī)的政治規(guī)則”。這樣一來(lái)，政府只需通過(guò)強(qiáng)調(diào)安全，就可享有合法動(dòng)員或使用武力的絕對(duì)理由，那么，通過(guò)強(qiáng)調(diào)恐怖主義的現(xiàn)實(shí)威脅性就可輕易打碎業(yè)已建立的政治規(guī)則和法律制度，長(zhǎng)此以往，權(quán)力將高度聚合，有悖法治的世界潮流。事實(shí)上，這種趨勢(shì)已在顯現(xiàn)。例如，以“民主樣本”自居的美國(guó)，因?yàn)榫�英反恐模式的大力推行，使其民主憲政的基本結(jié)構(gòu)受到顯著影響，三權(quán)分立構(gòu)造發(fā)生大幅傾斜。尤其是將少數(shù)派（穆斯林）從人民中分離出去，成為受歧視的對(duì)象，大大降低了民主國(guó)家在打擊恐怖主義時(shí)的道德要求�！翱植乐髁x所攻擊、所反對(duì)的價(jià)值正在被反恐怖主義的行動(dòng)所摧毀”。

正因?yàn)榇耍瑸楦纳凭�英反恐模式，很多�?guó)家都在“權(quán)力”中注入“權(quán)利”，在補(bǔ)強(qiáng)權(quán)力利于反恐的同時(shí)監(jiān)督權(quán)力。仍以美國(guó)為例，“自上而下”而言，2001年“9·11”事件后，國(guó)會(huì)為了便于國(guó)家打擊恐怖主義，通過(guò)了《愛國(guó)者法》賦予行政機(jī)關(guān)廣泛不受司法審查的監(jiān)聽權(quán)力，實(shí)現(xiàn)政府反恐權(quán)力的高度集中，強(qiáng)化精英反恐模式；然而時(shí)間延至2015年6月后，公民權(quán)利在龐大的國(guó)家反恐權(quán)力前日趨孱弱，國(guó)會(huì)議員之間存在廣泛的意見分歧，導(dǎo)致《愛國(guó)者法》失效，政府不再有權(quán)大量搜集情報(bào)信息，精英反恐模式明顯式微。“自下而上”而論，精英反恐模式的主動(dòng)性、積極性甚至狂熱性使得美國(guó)那些極其重視人權(quán)的以及那些認(rèn)為他們自身權(quán)利受到侵害的人，提起了諸多“反對(duì)反恐之訴”（counter-counter-terrorism via lawsuit）�？梢�，美國(guó)已顯現(xiàn)了異于精英反恐模式的諸多表征，可以說(shuō)是新的反恐模式的制度雛形。

恐怖主義已對(duì)我國(guó)穩(wěn)定構(gòu)成現(xiàn)實(shí)威脅

二、反恐參與模式的正當(dāng)性論證基于對(duì)政府當(dāng)前定位不足的洞察，我國(guó)《反恐怖主義法》對(duì)公眾參與進(jìn)行了原則性規(guī)范，奠定了我國(guó)反恐模式轉(zhuǎn)型的立法基礎(chǔ)，也為新的參與模式提供了合法性來(lái)源。但一種模式的整體性變化，涉及問(wèn)題多、關(guān)系復(fù)雜，需要對(duì)與其關(guān)系密切的因素進(jìn)行正當(dāng)性論證，尤其，在國(guó)外可用的模式是否同樣適用于我國(guó)環(huán)境，在我國(guó)是否必要和可行，這都需要進(jìn)行充分的說(shuō)理和證成。

兩種模式的異同根據(jù)反恐中政府定位的不同，可將反恐模式概括為精英反恐模式和全民反恐模式。所謂全民反恐模式，是指國(guó)家和社會(huì)共同防范和打擊恐怖主義，相較于精英反恐模式，它更強(qiáng)調(diào)社會(huì)在反恐行動(dòng)中發(fā)揮結(jié)構(gòu)性的作用。根據(jù)政府與社會(huì)關(guān)系的不同，全民反恐模式可以具化為“參與式”全民反恐模式和“合作式”全民反恐模式（見表1）。在精英反恐模式下，政府主要以“一元單中心結(jié)構(gòu)”實(shí)現(xiàn)秩序的強(qiáng)力形成，它的行為方式主要是集中性的支配和命令。而在“全民反恐”模式中，政府的定位發(fā)生了變遷：參與模式旨在通過(guò)向社會(huì)的適度授權(quán)，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的“中心——邊緣結(jié)構(gòu)”樣態(tài)，以促進(jìn)反恐任務(wù)的完成；合作模式則是通過(guò)分散、共擔(dān)反恐任務(wù)，建構(gòu)政府與社會(huì)“多中心”反恐的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，以公（權(quán)力）私（權(quán)利）合作的進(jìn)路開展反恐斗爭(zhēng)。

在公民社會(huì)較為成熟、社會(huì)力量比較強(qiáng)大的國(guó)家，一般采取合作模式來(lái)補(bǔ)強(qiáng)或制衡精英反恐模式。以美國(guó)為例：一方面，美國(guó)的非政府組織比較成熟，有規(guī)模化的組織力量，公私部門之間合作進(jìn)行反恐有很大的可行性，而且美國(guó)認(rèn)為恐怖主義多來(lái)自境外，遍布全球的企業(yè)、非政府組織等有發(fā)揮作用的空間，而在境內(nèi)居住的公民個(gè)體之參與范圍極為有限，加上在美國(guó)活動(dòng)的恐怖分子多采用“熱兵器”進(jìn)行恐怖活動(dòng)，赤手空拳的個(gè)體在現(xiàn)代武器面前注定沒(méi)有多大作為（在反恐實(shí)踐中，政府通常通過(guò)向公眾發(fā)放反恐小冊(cè)子等告訴公民恐怖事件發(fā)生之時(shí)，如何逃生和自救）；另一方面，在資本主義國(guó)家，私營(yíng)部門是國(guó)家物資、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的所有者、運(yùn)用者和提供者，不與私部門合作，公權(quán)力寸步難行。美國(guó)的全民反恐模式，多強(qiáng)調(diào)以法律手段固化、強(qiáng)化社會(huì)組織與政府部門的合作為進(jìn)路，不強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的個(gè)體參與。

這與我國(guó)情況不同：一是，我國(guó)的恐怖活動(dòng)多來(lái)自境內(nèi)的“東突”組織之手，社會(huì)公眾有接觸到恐怖分子及獲取涉恐線索的自然條件；二是，恐怖分子在我國(guó)主要采取“冷兵器”進(jìn)行恐怖活動(dòng)，刀斧等只能在近距離才具有殺傷力，如果公眾充分參與到反恐預(yù)案演練之中，在抵抗恐怖侵害時(shí)措施得當(dāng)，是完全可以實(shí)現(xiàn)自衛(wèi)的；三是，傳統(tǒng)上，我國(guó)公權(quán)力強(qiáng)勢(shì)、傳統(tǒng)行政管理手段盛行、市民社會(huì)稚嫩、社會(huì)組織羸弱、社會(huì)信任度低下等，使得社會(huì)公眾依賴國(guó)家“家長(zhǎng)”般的提供公共安全。相對(duì)于國(guó)家，社會(huì)沒(méi)有得到充分發(fā)展，而“多中心”的模式要求摒棄政府的中心性和主導(dǎo)性要素，不符合我國(guó)現(xiàn)階段之國(guó)情。由此，研究如何促使社會(huì)公眾參與反恐，即參與模式更具現(xiàn)實(shí)性。進(jìn)一步，有必要結(jié)合我國(guó)具體情形論證該模式的必要性和可行性。

參與模式的必要性1．從公眾參與反恐的功能來(lái)看，社會(huì)公眾可以彌補(bǔ)政府的內(nèi)在缺陷。一是公眾參與反恐具有全面性。政府在打擊恐怖主義中，其優(yōu)勢(shì)在于，可以集中專業(yè)隊(duì)伍對(duì)恐怖分子進(jìn)行毀滅性打擊；但是在防范恐怖主義中，它囿于自身人財(cái)力的有限性，只能就特定范圍的進(jìn)行安全防范。即，政府的優(yōu)勢(shì)在于“點(diǎn)”狀打擊、缺陷在于“點(diǎn)”狀防范。但是社會(huì)公眾則恰好可以彌補(bǔ)政府的這一缺陷，人們往往在一個(gè)寬泛的社會(huì)“面”上離散化地開展生產(chǎn)生活活動(dòng)，他們與恐怖主義的距離最近，對(duì)其有著直接感知和“天然觸角”，他們“甚至可以在不耗費(fèi)任何資源的情況下為行政主體提供需要行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的違法信息”。一旦發(fā)現(xiàn)涉恐信息，社會(huì)公眾可以通過(guò)電話、網(wǎng)絡(luò)等多種方式通知政府開展“點(diǎn)”狀精準(zhǔn)打擊。簡(jiǎn)而言之，公眾參與可以實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)”、“面”結(jié)合，彌補(bǔ)政府缺陷，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。二是公眾參與反恐具有基礎(chǔ)性�？植婪肿油�往藏匿于社會(huì)公眾之中，拿起砍刀、棍棒、炸彈就是暴徒，放下兇器從表面上看和普通群眾無(wú)甚異同。如果僅僅依靠政府力量來(lái)防范和打擊，無(wú)法深入到社會(huì)的方方面面和細(xì)枝末節(jié)，而公眾遍布社會(huì)各個(gè)角落，如果其能夠力所能及地開展基礎(chǔ)性工作。不僅可以幫助政府辨別涉恐嫌犯，而且可以最大限度地減少和降低恐怖主義造成的恐慌，還能擠壓、消除極端主義思想的生存空間，例如，社區(qū)居民能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并教育身邊有極端傾向的人，這種“言傳身教式”的基礎(chǔ)性宣傳教育更具有針對(duì)性和可接受性，能夠補(bǔ)充政府宣傳教育的不足。三是公眾參與反恐具有及時(shí)性。鑒于現(xiàn)行的恐怖襲擊多針對(duì)無(wú)辜群眾，而政府從獲取恐怖襲擊信息到派遣專業(yè)力量至現(xiàn)場(chǎng)都需要過(guò)程和時(shí)間。在這段政府緩不濟(jì)急的空白期，如果公眾能夠以規(guī)�；�的壓倒性優(yōu)勢(shì)對(duì)恐怖分子進(jìn)行打擊，無(wú)疑將在很大程度上降低人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，同時(shí)為政府出場(chǎng)贏得時(shí)機(jī)。在這個(gè)意義上講，公眾參與“起到了臨時(shí)替代行政機(jī)關(guān)履行責(zé)任的作用”。可見，公眾參與反恐可以彌補(bǔ)政府的及時(shí)性之不足。不難發(fā)現(xiàn)，從功能上看，公眾參與反恐有很強(qiáng)的必要性，這也是之所以國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào)要納入群眾力量的原因所在。

2．從政府反恐資源的配置來(lái)看，公眾參與反恐能實(shí)現(xiàn)資源的更優(yōu)配置。在法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野中，傳統(tǒng)上反恐之所以被認(rèn)為必須由特定的代表國(guó)家的行政組織實(shí)施，在于反恐行動(dòng)屬于公共產(chǎn)品。一般而言，公共產(chǎn)品應(yīng)由政府供給，但由于產(chǎn)品的分工體系會(huì)因外部條件而發(fā)生變化，可能會(huì)出現(xiàn)原先完全由政府供給的產(chǎn)品，其部分環(huán)節(jié)由政府以外的其他組織或個(gè)人完成更為有效率的情形。“因此，公共產(chǎn)品必須由政府供給，只是意味著政府是產(chǎn)品供給的最終負(fù)責(zé)人，其具體的生產(chǎn)環(huán)節(jié)在適當(dāng)?shù)臈l件下可以由其他組織或個(gè)人完成�！痹谶@個(gè)意義上，反恐也存在其部分環(huán)節(jié)可以由政府以外的社會(huì)公眾來(lái)完成的可能性。事實(shí)上，許多任務(wù)已經(jīng)無(wú)法單獨(dú)由政府完成，政府未必具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的專業(yè)知識(shí)、能力、經(jīng)驗(yàn)、時(shí)間、人力、物力以及財(cái)力。從效率與成本的觀點(diǎn)來(lái)看，將反恐中的宣傳教育、預(yù)案編演等環(huán)節(jié)納入社會(huì)公眾的參與，可以提高行政效率，促進(jìn)安全產(chǎn)品的多樣化與高質(zhì)量化供給�；�于這一視角的觀察，反恐中的公眾參與可以視作解決政府資源有限、安全產(chǎn)品提供不足的良方。

3．從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)責(zé)任的分配來(lái)看，共同責(zé)任觀（shared responsibility）要求全民反恐。在“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”之中，由于難以找到有效控制風(fēng)險(xiǎn)的制度性手段以及還原主義科學(xué)研究的缺陷，整個(gè)社會(huì)因“未知”而惶恐不安。面對(duì)隨時(shí)來(lái)臨卻又無(wú)法確定的恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)，人們對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)的基本假設(shè)提出了質(zhì)疑，反恐專家對(duì)知識(shí)和理性的壟斷被打破，一種被稱為主觀建構(gòu)的感性邏輯。由于各種恐怖風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)不同以及動(dòng)態(tài)變化的現(xiàn)實(shí)特征，反恐防控既需要政府主導(dǎo)，亦需要社會(huì)配合，還需要個(gè)體參與。在傳統(tǒng)上，政府應(yīng)對(duì)包括恐怖主義在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)是各國(guó)選擇的基本模式。政府代表人民行使職權(quán)，掌握國(guó)家資源，有能力動(dòng)員、調(diào)配各方力量。但是在現(xiàn)如今，為強(qiáng)調(diào)反恐的效能，應(yīng)實(shí)現(xiàn)從精英反恐向公眾參與的過(guò)渡。首先，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，“不明的和無(wú)法預(yù)料的后果成為歷史和社會(huì)的主宰力量”，政府并不比社會(huì)公眾具有更強(qiáng)的恐怖風(fēng)險(xiǎn)感知和防控能力。其次，恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)一旦演化成事件，其災(zāi)難性后果是難以彌補(bǔ)的。而精英反恐強(qiáng)調(diào)對(duì)政府反恐責(zé)任的事后追究缺乏及時(shí)性，共同責(zé)任觀強(qiáng)調(diào)全民的反恐參與更具現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性。第三，由于社會(huì)公眾都被暴露在恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)之中，高壓的心理態(tài)勢(shì)促使每個(gè)個(gè)體都主動(dòng)去改變處境、積極防范恐怖風(fēng)險(xiǎn)，而不只是被動(dòng)等待政府提供“反恐”答案。并且，一旦政府的反恐行動(dòng)稍有懈怠，個(gè)體心理恐懼感將伴隨恐怖事件的發(fā)生而激化對(duì)政府的不信任感，反過(guò)來(lái)影響政府的反恐行動(dòng)的改善。由此可見，與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)來(lái)臨相伴隨的是社會(huì)公眾“反恐責(zé)任感”的增強(qiáng)，而這正是其參與反恐的一種重要正當(dāng)性所在。

參與模式的可行性1．我國(guó)現(xiàn)行精英反恐中已有零星的公眾參與實(shí)踐，并取得了一定績(jī)效。例如，2014年“6·15”新疆和田棋盤室暴恐案中社會(huì)公眾對(duì)恐怖行為的抵抗、2014年“7·28”新疆莎車縣恐怖事件中社會(huì)公眾參與搜捕恐怖嫌犯、由社區(qū)治安志愿者、黨員巡邏隊(duì)、專職巡邏隊(duì)、義務(wù)巡邏隊(duì)、治保積極分子等組成的北京朝陽(yáng)群眾的治安參與等。這些公眾參與反恐實(shí)踐，取得了實(shí)然的效果。正如有學(xué)者指出的那樣， “我們的群眾路線在世界范圍內(nèi)都是一個(gè)大法寶，我們走這樣一條路，和恐怖主義打全民戰(zhàn)爭(zhēng)，這是中國(guó)反恐最有效的武器之一”。 “民眾是恐怖活動(dòng)的最大受害者，也是反恐的重要基礎(chǔ)力量和依靠力量”。

2．我國(guó)現(xiàn)行法律體系中有公眾參與反恐的規(guī)范表達(dá)，其為全民反恐模式提供了法律支撐。原則上，公民參與得到了現(xiàn)行憲法的確認(rèn)，從《憲法》第2條可以看出端倪。該條第1款敘明國(guó)家權(quán)力的來(lái)源是人民；第2款表明人民在宏觀國(guó)家管理中有間接的參與權(quán)利；第3款說(shuō)明人民在微觀管理領(lǐng)域有直接參與權(quán)利。在上述“不可缺少的、不可替代的、不可轉(zhuǎn)讓的、穩(wěn)定的具有母體性的”憲法基本權(quán)利中，憲法文本同意公民個(gè)體以及聯(lián)合體以形式多樣的法律規(guī)定之方式參與宏觀領(lǐng)域的間接管理和微觀領(lǐng)域的直接管理。反恐作為公共安全情形之一，屬“國(guó)家事務(wù)”自不待言，因此在憲法層面，公眾有參與反恐的權(quán)利。但是憲法條款只是有關(guān)任務(wù)的宣示和原則的抽象，如進(jìn)一步落實(shí)，尚需觀察立法機(jī)關(guān)按照憲法意圖制定的更為具體的法律規(guī)范�！斗纯植乐髁x法》第9條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人都有協(xié)助、配合有關(guān)部門開展反恐怖主義工作的義務(wù)，發(fā)現(xiàn)恐怖活動(dòng)嫌疑或者恐怖活動(dòng)嫌疑人員的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門報(bào)告�！逼淞⒎ㄋ悸肥且試�(guó)家機(jī)關(guān)反恐為核心，公眾參與輔助反恐工作的開展。雖然公眾參與反恐的范圍有限，但參與的理念得到了立法機(jī)關(guān)的認(rèn)可。

3．世界各國(guó)大都推行全民反恐模式，充分證明了其可行性。例如，英國(guó)一方面編纂《炸彈——保護(hù)人民與財(cái)產(chǎn)》《為緊急情況作準(zhǔn)備、你所需要知道的》《預(yù)防恐怖主義》等小冊(cè)子，對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行宣傳和教育。另一方面，在國(guó)家戰(zhàn)略中倡導(dǎo)公眾參與反恐。在2006年的《打擊國(guó)際恐怖主義：英國(guó)的戰(zhàn)略》中明確提出“政府打擊恐怖主義的戰(zhàn)略的成功實(shí)施需要每個(gè)公民本人的努力。俄羅斯聯(lián)邦安全委員會(huì)主席索伯列夫2009年撰文認(rèn)為，“反恐的道路還很漫長(zhǎng)，俄羅斯身上的擔(dān)子很重，必須注重加強(qiáng)軍民一體、多國(guó)聯(lián)合反恐”；新加坡2012年推出社區(qū)巡邏制度（COPS），至今已在全島35個(gè)鄰里警崗?fù)菩校�社區(qū)巡邏制度正在改變新加坡警察執(zhí)行任務(wù)的方式，使居民成為防范恐怖主義的一分子。從目前看，居民的參與度已有大幅提升，在社區(qū)治安情況較好的情況下，政府能騰出更多寶貴資源集中力量來(lái)應(yīng)對(duì)關(guān)鍵的恐怖主義威脅。以上各國(guó)全民反恐模式下的具體舉措，值得我國(guó)移植和借鑒。

圖為2014年黑龍江舉行的反恐演習(xí)

三、反恐參與模式的構(gòu)建參與模式在我國(guó)不僅具有合法根基，而且必要、可行，接下來(lái)的問(wèn)題就是如何對(duì)它進(jìn)行構(gòu)建。異于精英反恐模式，參與模式是一種由廣大社會(huì)公眾參與政府開展的反恐行動(dòng)并對(duì)提升反恐效果發(fā)揮積極作用的制度模式。其中，對(duì)其起決定性作用的是社會(huì)公眾的反恐參與權(quán)。原因在于，沒(méi)有反恐參與權(quán)，社會(huì)公眾就沒(méi)有參與的權(quán)利能力；沒(méi)有參與的權(quán)利能力，就形不成政府的保障義務(wù)，參與反恐就有可能落空。那么，什么是反恐參與權(quán)以及如何保障反恐參與權(quán)就成了該模式的邏輯起點(diǎn)和主要內(nèi)容。

反恐參與權(quán)的內(nèi)涵所謂反恐參與權(quán)，是指社會(huì)公眾依法參加反恐行動(dòng)，以法律規(guī)定的方式，幫助政府防范和打擊恐怖主義的一項(xiàng)綜合性權(quán)利。

第一、反恐參與權(quán)的運(yùn)用主體是社會(huì)公眾。這里需要將公眾與群眾作一區(qū)分。在反恐工作中，一般將它具象化為“專群結(jié)合、群防群治、綜合治理”。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，上述概括與“公眾參與反恐”在內(nèi)涵上具有極大的相似性，但基于法學(xué)理論研究的必要，需要對(duì)二者進(jìn)行一定的話語(yǔ)轉(zhuǎn)化。一方面，“依靠群眾”呈現(xiàn)出較強(qiáng)的政治色彩�！啊�依靠群眾’是黨在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出的政治口號(hào)”，在我國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代法治國(guó)家的進(jìn)程中，法學(xué)視域里的政治色彩正在褪卻。在此種情況下，應(yīng)排除政治話語(yǔ)在法律中的體現(xiàn)。況且，“依靠群眾”強(qiáng)調(diào)的是將群眾作為“依靠”的對(duì)象，其意在強(qiáng)調(diào)政府的主動(dòng)性和群眾的被動(dòng)性，公眾參與則是強(qiáng)調(diào)公眾的使能性或者說(shuō)主動(dòng)性。消極被動(dòng)的被“依靠”必將是松散的需要?jiǎng)訂T的群體力量，無(wú)法形成結(jié)構(gòu)化的規(guī)�；�的積極反恐力量，而“參與”的表達(dá)體現(xiàn)了社會(huì)公眾的能動(dòng)性蘊(yùn)意�？梢�，用公眾參與更能全方面體現(xiàn)二者的互動(dòng)關(guān)系。

第二、運(yùn)用反恐參與權(quán)目的主要是“助力”反恐任務(wù)的達(dá)成。反恐參與權(quán)的主要目的是實(shí)現(xiàn)、保障或恢復(fù)公眾的安全權(quán)利。就此而言，它與政府的反恐權(quán)力無(wú)本質(zhì)區(qū)別，只不過(guò)反恐權(quán)力還肩負(fù)著維和國(guó)家安全和社會(huì)秩序的重任，而社會(huì)公眾的反恐參與權(quán)主要是從自身的角度出發(fā)實(shí)現(xiàn)安全權(quán)利。但社會(huì)由一個(gè)個(gè)個(gè)體組成，通過(guò)個(gè)體亦可連貫整體目標(biāo)。社會(huì)公眾的反恐參與雖通常與實(shí)現(xiàn)自我的安全權(quán)利相關(guān)聯(lián)，但也可能救濟(jì)他人權(quán)利乃至社會(huì)公益。事實(shí)上，在反恐行動(dòng)中，如果不“考慮調(diào)動(dòng)私人與國(guó)家共同執(zhí)法的可能性”，則將“耗費(fèi)更多的國(guó)家資源，卻更難實(shí)現(xiàn)立法目的”。從這個(gè)層面上講，當(dāng)前，社會(huì)公眾參與反恐是幫助政府完成反恐任務(wù)。當(dāng)然，在未來(lái)，鑒于政府反恐權(quán)的自我封閉、自我膨脹和自我指涉性，應(yīng)警惕政府以反恐為名，侵害公民合法權(quán)益情形的發(fā)生。

第三、反恐參與權(quán)具有綜合性權(quán)利屬性。作為“權(quán)利束”，“綜合性權(quán)利”表明并非只要社會(huì)公眾參與到反恐行動(dòng)中就算行使了這一權(quán)利，而是強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾要發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。若欲發(fā)揮作用，就要結(jié)合反恐行動(dòng)的不同環(huán)節(jié)來(lái)開展，參與環(huán)節(jié)不同，對(duì)應(yīng)的參與權(quán)的權(quán)利內(nèi)容也不盡相同。那么，反恐參與權(quán)就是這種不同環(huán)節(jié)權(quán)利的綜合和集中表達(dá)。反過(guò)來(lái)講，如果反恐參與權(quán)是一種單一性的權(quán)利，那么它唯有高度抽象才能容納其所承載的權(quán)利內(nèi)容，“抽象表達(dá)之優(yōu)長(zhǎng)，在于有比具象表達(dá)更強(qiáng)的對(duì)具象變化的包容能力和適應(yīng)能力”。但是如果只是籠統(tǒng)的介紹反恐參與權(quán)，將導(dǎo)致權(quán)利內(nèi)容的概括、模糊，再加上現(xiàn)行法律沒(méi)有具體、明確地規(guī)范參與權(quán)的內(nèi)容，這容易導(dǎo)致社會(huì)公眾無(wú)法預(yù)測(cè)自己的參與效果，有損反恐參與所蘊(yùn)涵的功能和價(jià)值。

反恐參與權(quán)的權(quán)能研究反恐參與權(quán)的重點(diǎn)在于社會(huì)公眾如何運(yùn)用反恐參與權(quán)以及如何對(duì)它的運(yùn)用進(jìn)行保障，回答上述問(wèn)題的前提是要弄清楚反恐參與權(quán)的構(gòu)成。

1．反恐參與權(quán)的權(quán)能分析

權(quán)能指權(quán)利的內(nèi)容，它是“從權(quán)利的內(nèi)在構(gòu)成部分對(duì)實(shí)現(xiàn)權(quán)利目的所具有的職能來(lái)認(rèn)定的，即它們都是為實(shí)現(xiàn)權(quán)利目的所需要、并由法律加以規(guī)定的各種手段和措施（即各種具體權(quán)利）�！睋�(jù)此，可從實(shí)現(xiàn)反恐參與目的的各種需要來(lái)觀察社會(huì)公眾反恐參與權(quán)應(yīng)具備的權(quán)利內(nèi)容。社會(huì)公眾參與反恐的目的就是助力政府開展反恐行動(dòng)，那么，就有必要分析政府的反恐行動(dòng)都有哪些。

結(jié)合《反恐怖主義法》第三條第一款的規(guī)定，從過(guò)程論的視角出發(fā)，可將恐怖主義定義為通過(guò)暴力、破壞、恐嚇等手段，制造社會(huì)恐慌、危害公共安全、侵犯人身財(cái)產(chǎn)，或者脅迫國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)際組織，以實(shí)現(xiàn)其政治、意識(shí)形態(tài)等目的的動(dòng)態(tài)過(guò)程。作為一個(gè)過(guò)程，恐怖主義首先表征為一種“不確定性”，即恐怖襲擊發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)以及造成的災(zāi)難性后果的等不確定；其次，恐怖主義表現(xiàn)為一種“須緊急處置性”，即恐怖襲擊一旦發(fā)生，其必然會(huì)造成一定范圍的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，且給人們以“恐慌”，因此必須盡快處置；再次，恐怖主義體現(xiàn)為一種“可追責(zé)性”，即恐怖主義的行為主體必須得到法律的制裁。簡(jiǎn)言之，恐怖主義具有“風(fēng)險(xiǎn)”、“事件”、“行為”三維屬性。需要說(shuō)明的是，上述三種屬性是從理想類型分類方法出發(fā)，三者并非決然割裂存在，而是相互依存。三者的關(guān)系是：風(fēng)險(xiǎn)既可以是恐怖事件的風(fēng)險(xiǎn)，也可以是恐怖行為的風(fēng)險(xiǎn)，它以行為為載體最終指向事件的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)恐怖分子“讓更多人死、也讓更多人看”的目標(biāo)；事件是風(fēng)險(xiǎn)演化的結(jié)果；行為以風(fēng)險(xiǎn)為征兆以事件為追責(zé)依據(jù)。那么政府的反恐行動(dòng)可以具體化為防范恐怖風(fēng)險(xiǎn)、制裁恐怖行為、處置恐怖事件。為實(shí)現(xiàn)幫助政府完成反恐任務(wù)的目的，公眾便可以介入到政府開展的上述活動(dòng)之中，享有參與防范、制裁、處置等活動(dòng)的權(quán)利

2．反恐參與權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)

為了引導(dǎo)和規(guī)范公眾正確運(yùn)用反恐參與權(quán)，需要明確該權(quán)利內(nèi)部的排列組合。首先，理想的反恐應(yīng)止于恐怖風(fēng)險(xiǎn)防范。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)防范而言，一方面，通過(guò)在社會(huì)公眾和國(guó)家之間自由切換對(duì)恐怖活動(dòng)監(jiān)視的權(quán)力（利），將恐怖主義置于一個(gè)�？乱饬x上的“被看”空間，并且這種“看”的力量，不是以明確的“身著制服”的公權(quán)力體現(xiàn)，遍布的彌散化的“監(jiān)視的眼睛”，成就“全景敞視主義”效應(yīng)，恐怖活動(dòng)被查處的概率將大為提升；另一方面，社會(huì)公眾通過(guò)培訓(xùn)、教育和演練掌握了應(yīng)對(duì)恐怖風(fēng)險(xiǎn)的技能，將大大降低恐怖活動(dòng)發(fā)生之時(shí)造成的傷亡，這將給國(guó)家公權(quán)力及時(shí)出場(chǎng)、制服恐怖分子創(chuàng)造寶貴時(shí)機(jī)。因此，社會(huì)公眾應(yīng)享有“舉報(bào)涉恐線索的權(quán)利”、“參與巡邏警戒的權(quán)利”、“參與反恐預(yù)案編制演練的權(quán)利”、“參與反恐宣傳教育的權(quán)利”等參與防范恐怖風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利。

其次，在上述參與不奏效之時(shí)，恐怖活動(dòng)從風(fēng)險(xiǎn)演變成實(shí)然，它一般以恐怖行為為媒介達(dá)成恐怖事件。鑒于恐怖行為的極端暴力性，在其實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)由政府進(jìn)行強(qiáng)力壓制，社會(huì)公眾提供必要的配合，在政府力量緩不濟(jì)急的情況下公眾有權(quán)進(jìn)行自力救濟(jì)。如果恐怖分子被擊斃，針對(duì)恐怖行為的反恐行動(dòng)就告結(jié)束。如果恐怖分子逃跑，社會(huì)公眾有“參與搜查”或者“扭送”的權(quán)利。在刑事訴訟過(guò)程中，社會(huì)公眾有“作證”、“求償”等參與制裁恐怖行為的權(quán)利。

再次，對(duì)于恐怖行為導(dǎo)致的恐怖事件，它必然會(huì)給當(dāng)?shù)刂刃蛟斐梢欢ǖ挠绊�。而這種影響分為恐怖事件現(xiàn)場(chǎng)的影響和恐怖事件過(guò)后的影響。對(duì)于恐怖現(xiàn)場(chǎng)處置，社會(huì)公眾有“參與維持現(xiàn)場(chǎng)秩序的權(quán)利”、“參與現(xiàn)場(chǎng)救助的權(quán)利”。社會(huì)公眾在“跑”和“躲”均不能發(fā)揮作用的情形下，有“暴力抵抗恐怖侵害的權(quán)利”。在事后，社會(huì)公眾有“參與恐怖事件現(xiàn)場(chǎng)的恢復(fù)重建的權(quán)利”。

依上所述，可以將社會(huì)公眾的反恐參與具象化為防范恐怖風(fēng)險(xiǎn)的參與、制裁恐怖行為的參與、處置恐怖事件的參與。鑒于社會(huì)公眾對(duì)恐怖行為的制裁之參與一般發(fā)生在事后的刑事訴訟中，只有極端情況下才直接參與到對(duì)恐怖行為的直接抵抗中，在更多的狀態(tài)下主要是參與防范恐怖風(fēng)險(xiǎn)和處置恐怖事件，因此社會(huì)公眾的反恐參與權(quán)的具體權(quán)利樣態(tài)及其邏輯先后關(guān)系應(yīng)為：防范恐怖風(fēng)險(xiǎn)參與權(quán)、處置恐怖事件參與權(quán)、制裁恐怖行為參與權(quán)。

進(jìn)一步要問(wèn)，上述權(quán)能是否包括了反恐參與權(quán)的所有內(nèi)容？如果公眾在不知道相關(guān)信息下參與反恐，只是作為“旁觀者”的參與，這種形式上的反恐參與，雖然會(huì)給恐怖分子以“人多勢(shì)眾”的壓迫感，但是它參與的力量微乎其微。波斯納在解釋見義勇為時(shí)說(shuō)，旁觀者越多，每個(gè)旁觀者站出來(lái)救助他人的預(yù)期收益就會(huì)減少，因此，每個(gè)旁觀者都會(huì)袖手旁觀。相同的邏輯可以運(yùn)用到反恐參與中來(lái)，在一定意義上講，恐怖分子就是利用人們 “集體行動(dòng)”的困境，而“為所欲為，無(wú)法無(wú)天”的。如果凸顯公眾參與的效果，就必須讓社會(huì)公眾有知悉反恐信息的權(quán)利。只有知悉反恐信息，社會(huì)公眾才能根據(jù)自己的實(shí)際情況判斷自己是否參與其中，才能有效參與。

強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾知悉反恐信息的權(quán)利意義重大。在一定意義上講，為了阻卻恐怖行為的發(fā)生、避免恐怖事件的形成，國(guó)家必須對(duì)恐怖主義行為者造成信息上的優(yōu)勢(shì)，利用保密手段來(lái)維持信息不對(duì)稱是一種較為可行的途徑。正因?yàn)榇耍�各�?guó)多在反恐行動(dòng)中強(qiáng)調(diào)其秘密性。但是，這種保密策略又會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾幫助政府完成反恐任務(wù)的乏力。這樣，就要求在保障公眾參與所需信息之公開的同時(shí)，避免恐怖主義利用同樣的信息對(duì)反恐行動(dòng)進(jìn)行規(guī)避。這就形成了有限的信息公開理論。循此邏輯，對(duì)社會(huì)公眾的反恐信息知悉權(quán)的滿足，就應(yīng)該做到：該權(quán)利中的“信息”應(yīng)以提醒公眾警惕恐怖活動(dòng)，或幫助公眾介入反恐行為為限，而不能用來(lái)供恐怖組織和恐怖分子逃避防范和打擊使用。

通過(guò)以上論述，可以發(fā)現(xiàn)，在反恐參與權(quán)之目的指引下，反恐參與基本上是四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的遞進(jìn)過(guò)程，即社會(huì)公眾知悉反恐信息、參與防范恐怖風(fēng)險(xiǎn)、參與處置恐怖事件、參與制裁恐怖行為。為此，反恐參與權(quán)在上述四個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)有必需的權(quán)利手段來(lái)發(fā)揮功能。這就是社會(huì)公眾要有權(quán)知悉反恐信息、有權(quán)參與風(fēng)險(xiǎn)防范、有權(quán)參與事件處置、有權(quán)參與行為制裁（參見圖1）。

反恐參與權(quán)的保障反恐參與權(quán)對(duì)應(yīng)著的是政府義務(wù)。首先表現(xiàn)為政府的尊重義務(wù)，即將社會(huì)公眾作為參與的“主體”予以對(duì)待，政府不得阻撓、妨礙或者以其他方式阻止其參與。其次表現(xiàn)為政府的告知義務(wù)。例如，在防范恐怖風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要告知社會(huì)公眾反恐預(yù)案演練的方式、時(shí)間、地點(diǎn)和法律后果等；在搜捕恐怖嫌犯時(shí)，要為社會(huì)公眾參與搜查提供便利等。再次，表現(xiàn)為政府的保障義務(wù)，為參與反恐行動(dòng)者提供給付和保護(hù)等。

需要指出的是，由于反恐參與權(quán)的配合性、從屬性、依附性等特征，容易造成政府對(duì)社會(huì)公眾角色的制度性輕視，再加上政府反恐慣常于封閉、秘密的傳統(tǒng)，社會(huì)公眾的參與很可能無(wú)法得到保障，由此，必須在立法中對(duì)社會(huì)公眾的反恐參與權(quán)進(jìn)行明確。同時(shí)，要重塑由參與反恐導(dǎo)致的法律責(zé)任，掃清公眾行使反恐參與權(quán)的反向障礙。

1．明示權(quán)利的存在

權(quán)利對(duì)應(yīng)的是義務(wù)。如果不對(duì)權(quán)利進(jìn)行明示，義務(wù)很可能無(wú)法得到履行。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，不明示公眾的反恐參與權(quán)，容易為其“保障不作為”提供空間，責(zé)任制度勢(shì)必?zé)o法構(gòu)建。對(duì)于社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，社會(huì)公眾對(duì)關(guān)涉自身人身和財(cái)產(chǎn)安全的權(quán)利，往往能夠積極運(yùn)用。但是對(duì)那些與本人關(guān)聯(lián)不大的權(quán)利則怠于行使。如果不對(duì)怠于行使的權(quán)利進(jìn)行明示，社會(huì)公眾在潛意識(shí)中不認(rèn)可自己享有參與權(quán)，積極性會(huì)大打折扣，而且，沒(méi)有得到明示的權(quán)利，公眾對(duì)判斷和預(yù)測(cè)參與行為的法律后果，抱著“多一事不如少一事”的想法，無(wú)形中會(huì)給恐怖主義以發(fā)展空間。

但是目前《反恐怖主義法》并未對(duì)社會(huì)公眾的反恐參與權(quán)進(jìn)行規(guī)定，該法只是規(guī)定公眾應(yīng)參與涉恐線索舉報(bào)（第9條）、反恐秘密保守（第48條）、信息材料提供（第51條）以及行政征用（第78條）等活動(dòng)，但在反恐預(yù)案演練、宣傳教育、巡邏警戒、現(xiàn)場(chǎng)處置、恢復(fù)重建等卻沒(méi)有提及公眾。由此，建議未來(lái)在制定《反恐怖主義法》實(shí)施細(xì)則或者專門的行政法規(guī)中，明確規(guī)定，“社會(huì)公眾有權(quán)參與反恐”，并就反恐參與的范圍進(jìn)行認(rèn)定，即“本細(xì)則（法規(guī)）所稱的反恐參與，是指為維護(hù)國(guó)家安全、公共安全和人民生命財(cái)產(chǎn)安全，社會(huì)公眾參與到恐怖風(fēng)險(xiǎn)防范、恐怖事件處置、恐怖行為制裁等活動(dòng)之中的行為”。

2．重塑責(zé)任的分配

社會(huì)公眾在運(yùn)用反恐參與權(quán)時(shí)，有可能危及恐怖分子的性命，還有可能侵犯其他公民和組織的合法權(quán)益。社會(huì)公眾既無(wú)權(quán)剝奪他人生命，亦無(wú)權(quán)侵犯他人的合法權(quán)益。依照法律上的因果關(guān)系理論，反恐參與者需要為其行為承當(dāng)相應(yīng)的刑事責(zé)任和民事責(zé)任，這就造成了反恐參與權(quán)的運(yùn)用困境。那么，就應(yīng)重新分配社會(huì)公眾在運(yùn)用反恐參與權(quán)時(shí)所導(dǎo)致的法律責(zé)任。

對(duì)刑事責(zé)任而言，本文以反恐參與權(quán)的權(quán)能之一——抵抗恐怖侵害權(quán)為例進(jìn)行論述。該權(quán)利的行使至少應(yīng)滿足一個(gè)條件：社會(huì)公眾處于被恐怖活動(dòng)襲擊的危急狀態(tài)。判斷該要件是否成立，對(duì)于司法實(shí)踐是個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn)。面臨一個(gè)持刀斧砍殺的恐怖分子，如果不賦予社會(huì)公眾對(duì)他進(jìn)行暴力抵抗的權(quán)利，甚至對(duì)他們運(yùn)用抵抗恐怖侵害權(quán)的限度進(jìn)行進(jìn)一步的量化和格化，不在限度內(nèi)進(jìn)行抵抗就要負(fù)法律責(zé)任，勢(shì)必?zé)o助于對(duì)恐怖行為的排除和阻卻，反恐參與權(quán)也沒(méi)有存在之必要。易言之，必須規(guī)定反恐參與者造成正在實(shí)施恐怖行為的不法侵害人死亡的，不負(fù)刑事責(zé)任。在認(rèn)定這一行為時(shí)，建議采取主觀標(biāo)準(zhǔn)，主觀標(biāo)準(zhǔn)意味著抵抗恐怖侵害權(quán)的行使者的“認(rèn)知錯(cuò)誤”能作為排除或減輕其過(guò)錯(cuò)的合理抗辯。

對(duì)于民事責(zé)任而言，社會(huì)公眾的反恐參與體現(xiàn)的是政府“延長(zhǎng)之手”的作用，其對(duì)反恐參與權(quán)的運(yùn)用，在功能上看，起到了幫助或者臨時(shí)替代政府履行職責(zé)的作用，因此不能單純地以民事關(guān)系來(lái)看待參與反恐的社會(huì)公眾與其他公民和組織的法律關(guān)系，必須進(jìn)行轉(zhuǎn)化為行政法律關(guān)系。反恐中社會(huì)公眾的參與類似于德國(guó)行政法理論上的行政輔助人，“對(duì)于行政輔助人行為的法律效果，直接歸屬于國(guó)家�！碑�(dāng)社會(huì)公眾以行政輔助人地位參與反恐任務(wù)的執(zhí)行時(shí)，只是表明某些特定情形下的任務(wù)由社會(huì)公眾承擔(dān)，反恐的職能、責(zé)任等仍歸屬行政部門。對(duì)于社會(huì)公眾參與反恐時(shí)造成對(duì)其他公民和組織合法利益的損害，應(yīng)當(dāng)以行政責(zé)任來(lái)看待，即國(guó)家根據(jù)合法權(quán)益受損情況進(jìn)行賠償或補(bǔ)償，免除社會(huì)公眾的賠償責(zé)任。當(dāng)然，如果社會(huì)公眾存在“重大過(guò)失”導(dǎo)致第三人合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)由其承擔(dān)賠償責(zé)任。需要說(shuō)明的是，社會(huì)公眾的賠償責(zé)任只是限定在“重大過(guò)失”的范圍之內(nèi)，這等于免除了反恐參與中“一般過(guò)失”的賠償責(zé)任，與侵權(quán)法上的過(guò)錯(cuò)責(zé)任和嚴(yán)格責(zé)任存在極大不同。

對(duì)于這一點(diǎn)，《反恐怖主義法》亦未作出規(guī)定。建議未來(lái)在完善時(shí)，規(guī)定“公眾參與反恐，造成正在實(shí)施恐怖行為的不法侵害人死亡的，不負(fù)刑事責(zé)任；對(duì)其他公民和組織的合法權(quán)益造成損害的，由國(guó)家代為賠償、補(bǔ)償，存在重大過(guò)失的除外”。

圖為新疆牧民向公安民警提供搜捕恐怖分子線索

四、促成我國(guó)反恐模式轉(zhuǎn)型的激勵(lì)機(jī)制我國(guó)現(xiàn)在處在精英模式向參與模式的轉(zhuǎn)型之中。鑒于反恐任務(wù)的緊迫性，需要加快反恐模式的轉(zhuǎn)型，其途徑可從激勵(lì)社會(huì)公眾積極行使反恐參與權(quán)入手。明示權(quán)利的存在或者重塑責(zé)任的分配是實(shí)現(xiàn)參與模式的前提，而激勵(lì)才是促使社會(huì)公眾充分運(yùn)用反恐參與權(quán)的關(guān)鍵。激勵(lì)的目的是通過(guò)政府義務(wù)的強(qiáng)調(diào)和法律規(guī)則的導(dǎo)引，使社會(huì)收益轉(zhuǎn)化為反恐參與者的私人收益，通過(guò)個(gè)體參與權(quán)的積極行使實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理狀況的更優(yōu)。目前我國(guó)已有激勵(lì)實(shí)踐，但是存有缺憾，需要構(gòu)建全方位的獎(jiǎng)勵(lì)制度。

激勵(lì)權(quán)利的積極運(yùn)用就一般意義上的權(quán)利原理而言，權(quán)利的積極運(yùn)用和消極放棄本身都無(wú)可厚非。“但是，當(dāng)一國(guó)公民普遍染上權(quán)利行使冷漠癥之后，權(quán)利就可能永遠(yuǎn)停留在紙面上而無(wú)法成為活生生的現(xiàn)實(shí)”。尤其是參與反恐往往被認(rèn)為是一種高風(fēng)險(xiǎn)的行為，社會(huì)公眾趨利避害的本能會(huì)導(dǎo)致反恐參與的不能。根據(jù)法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，當(dāng)參與反恐的收益不能補(bǔ)償參與的成本的時(shí)候，參與就不會(huì)發(fā)生。反恐參與的收益是：（1）因公眾普遍參與反恐，恐怖事件發(fā)生的幾率降低，包括參與者本人在內(nèi)的社會(huì)公眾之安全感普遍得到增強(qiáng)，生活質(zhì)量得到提高；（2）有可能獲得來(lái)自政府的豐厚物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)；（3）參與行為得到國(guó)家和社會(huì)的認(rèn)可，提升參與者精神上的滿足感和成就感。反恐參與的成本是：（1）參與者的健康和生命風(fēng)險(xiǎn)；（2）參與者的勞務(wù)成本和時(shí)間成本。對(duì)公眾參與反恐進(jìn)行法律干預(yù)，應(yīng)當(dāng)著眼于提高參與的收益、壓縮參與的成本。所謂“重賞之下，必有勇夫”，在此邏輯下，法律對(duì)策可設(shè)置為：向參與者提供行政獎(jiǎng)勵(lì)。

事實(shí)上，擴(kuò)大私人收益的路徑，在現(xiàn)階段具有很強(qiáng)的可行性�！霸谝欢ㄒ饬x上，立法和與之不可分離的司法和執(zhí)法都是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；而經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就是要尋求社會(huì)資源的最優(yōu)化配置�！眹�(guó)家資源來(lái)自全體納稅人均攤，國(guó)家只需取出很少一部分資源去獎(jiǎng)勵(lì)積極運(yùn)用反恐參與權(quán)的社會(huì)公眾，譬如激勵(lì)公眾積極舉報(bào)涉恐線索，就有可能大幅度減少大規(guī)�？植朗录�發(fā)生的幾率，進(jìn)而降低恐怖事件實(shí)然發(fā)生后整個(gè)國(guó)家人力、物力、財(cái)力的資源損耗，這樣一來(lái)，政府可以把節(jié)省出來(lái)的更多的資源去進(jìn)行福利行政，提高人民生活水平，減少恐怖主義生存的土壤，這就形成一種法經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的良性循環(huán)。

我國(guó)現(xiàn)行實(shí)踐的缺憾我國(guó)自2014年起，漸趨意識(shí)到需要激勵(lì)公眾參與，以彌補(bǔ)精英反恐模式的缺陷。但現(xiàn)行實(shí)踐只是強(qiáng)調(diào)對(duì)反恐參與權(quán)的權(quán)能之一——涉恐線索舉報(bào)權(quán)運(yùn)用的獎(jiǎng)勵(lì)。尤其在2014年6月公安部下發(fā)《關(guān)于公安機(jī)關(guān)建立完善暴力恐怖犯罪活動(dòng)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的通知》對(duì)公安機(jī)關(guān)建立完善暴力恐怖犯罪活動(dòng)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制提出要求后，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市以及市、縣級(jí)地方政府大都建立了獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，拼織成了全國(guó)性的舉報(bào)涉恐線索獎(jiǎng)勵(lì)制度�？梢哉f(shuō)這是促成反恐模式變遷的制度雛形，但是，除卻涉恐線索舉報(bào)權(quán)外，對(duì)于反恐參與權(quán)的其他權(quán)能，國(guó)家還沒(méi)有全面的具體的激勵(lì)措施。

即便對(duì)激勵(lì)社會(huì)公眾積極運(yùn)用涉恐線索舉報(bào)權(quán)的制度有所建構(gòu)，但是也不盡系統(tǒng)、不夠完善。特別是各地的舉報(bào)涉恐線索舉報(bào)制度各不相同，無(wú)論是獎(jiǎng)勵(lì)主體、獎(jiǎng)勵(lì)范圍、獎(jiǎng)勵(lì)原則、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)程序和相應(yīng)的法律責(zé)任，都存在較大差異。在此，以法律責(zé)任為例予以說(shuō)明，我國(guó)各地的獎(jiǎng)勵(lì)制度大都沒(méi)有對(duì)政府機(jī)關(guān)泄密的責(zé)任進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，多是在原則上要求“保障舉報(bào)人安全，對(duì)舉報(bào)人信息嚴(yán)格保密”，或者簡(jiǎn)要提及“對(duì)舉報(bào)人信息嚴(yán)格保密”，或者干脆不做規(guī)定。這將提高社會(huì)公眾的參與成本：反恐參與者很有可能因?yàn)閾?dān)心泄露個(gè)人信息導(dǎo)致報(bào)復(fù)而拒絕參與。所以，我國(guó)反恐法律制度應(yīng)有改變，對(duì)政府機(jī)關(guān)工作人員從行政責(zé)任、刑事責(zé)任等層面設(shè)立責(zé)任機(jī)制，執(zhí)行剛性的泄密追責(zé)制度，以充分完備的不利后果承擔(dān)來(lái)消除泄密激勵(lì)。

構(gòu)建激勵(lì)制度的建言我國(guó)未來(lái)應(yīng)構(gòu)建全方位的激勵(lì)制度，以促使公眾主動(dòng)運(yùn)用反恐參與權(quán)，營(yíng)造全民反恐的聲勢(shì)。對(duì)此，筆者有三點(diǎn)建議：

一是在反恐法制中明確規(guī)定對(duì)參與反恐的社會(huì)公眾進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，這一點(diǎn)在我國(guó)《反恐怖主義法》已有所揭示，該法第10條規(guī)定：“對(duì)舉報(bào)恐怖活動(dòng)或者協(xié)助防范、制止恐怖活動(dòng)有突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，以及在反恐怖主義工作中作出其他突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)”。但是該條將獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象局限在“有突出貢獻(xiàn)”的范圍之內(nèi)，并強(qiáng)調(diào)對(duì)“舉報(bào)”、“協(xié)助”、“制止”等個(gè)別權(quán)能的獎(jiǎng)勵(lì)，無(wú)利于激勵(lì)社會(huì)公眾行使反恐參與權(quán)的所有權(quán)能。筆者建議應(yīng)在蓋然上規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)公眾參與反恐，對(duì)參與反恐的個(gè)人及其家屬，予以獎(jiǎng)勵(lì)、撫恤和優(yōu)待，并提供保護(hù)”，并以行政法規(guī)的形式制定具體的獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施辦法。

二是在獎(jiǎng)勵(lì)社會(huì)公眾參與反恐的總體思路下，根據(jù)反恐參與權(quán)具體的權(quán)能結(jié)構(gòu)分門別類地構(gòu)建行政獎(jiǎng)勵(lì)制度，實(shí)現(xiàn)類型化�！邦愋突�處理可以避免我們用一個(gè)固定的思維方式去主觀地設(shè)定規(guī)則，從而使我們有可能擺脫顧此失彼的窘境”，行政獎(jiǎng)勵(lì)制度應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)參與權(quán)各個(gè)權(quán)能的區(qū)別化激勵(lì)。這樣一來(lái)，一方面可以實(shí)現(xiàn)針對(duì)性獎(jiǎng)勵(lì)，避免顧此失彼；另一方面可以論“功”獎(jiǎng)賞，減少國(guó)家獎(jiǎng)勵(lì)資源的不必要流失。例如，對(duì)于積極運(yùn)用參與預(yù)案編演權(quán)的社會(huì)公眾，可以采取抽獎(jiǎng)或者其他經(jīng)濟(jì)誘因等物質(zhì)激勵(lì)方法，促使更多的人主動(dòng)參與；對(duì)于積極行使涉恐線索舉報(bào)權(quán)的社會(huì)公眾，可根據(jù)線索等級(jí)進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，鑒于需要保護(hù)舉報(bào)人的隱私，不建議采取嘉獎(jiǎng)、褒揚(yáng)、頒發(fā)獎(jiǎng)?wù)�、授予榮譽(yù)稱號(hào)等需要公開授予的精神獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于積極行使抵抗恐怖侵害權(quán)的社會(huì)公眾，則建議以精神獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)合。

三是構(gòu)造行政獎(jiǎng)勵(lì)具體制度時(shí)，應(yīng)注重三點(diǎn)。首先，行政獎(jiǎng)勵(lì)制度的原點(diǎn)是社會(huì)公眾對(duì)它的可置信性，即社會(huì)公眾相信參與到反恐中能夠得到政府的重視，這就要求國(guó)家要以細(xì)膩的符合形式理性的操作規(guī)則向公眾清晰無(wú)誤地傳遞出政府認(rèn)真對(duì)待參與、切實(shí)履行獎(jiǎng)勵(lì)承諾的合作信號(hào)，憑藉確定性的規(guī)范體系方能贏得公眾的制度性信任。循此，必須有明確的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制�？茖W(xué)確定參與者的所能獲得的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，才能在制度上使得社會(huì)公眾有足夠的動(dòng)力去積極行使反恐參與權(quán)。必須對(duì)違反獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)的政府工作人員給出剛性的法律責(zé)任規(guī)定，明確法律后果，才能穩(wěn)定公眾的信任預(yù)期。其次，必須充分降低公眾參與反恐的成本。政府必須履行為參與者保守秘密的義務(wù)；盡好保護(hù)參與者的責(zé)任。最后，必須對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)的制度邊界進(jìn)行界定。公民借運(yùn)用反恐參與權(quán)之名故意陷害他人，編造、傳播虛假恐怖信息等行為，政府將依法追究其法律責(zé)任。國(guó)家不能以鼓勵(lì)公眾參與反恐為名，而降低政府自身防范和打擊恐怖主義的能力。無(wú)論如何，公眾只是參與反恐，而不是主導(dǎo)反恐。

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