本文關(guān)鍵詞：外交環(huán)境變化與中國外交能力建設(shè)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

外交環(huán)境變化與中國外交能力建設(shè)

朱立群

發(fā)表時間：2013-06-27 18:27 來源：國際問題研究

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中國外交運(yùn)行的環(huán)境面臨著內(nèi)外事務(wù)糾纏性、外交事權(quán)分散化和外交運(yùn)作透明化的挑戰(zhàn)。在新的形勢下，中國外交面臨如何進(jìn)一步提升外交能力的新型挑戰(zhàn)。要想積極應(yīng)對我們在能力建設(shè)上面臨的挑戰(zhàn)，首先需要解決思想認(rèn)識問題，特別是需要更新觀念，開拓思路，只有這樣我們才能更好地面對變化的環(huán)境。

當(dāng)前國際體系正在持續(xù)發(fā)生著深刻的變化。經(jīng)濟(jì)上，國家間相互依存和相互影響不斷加深，積極或消極因素加速外溢；政治上，新興市場崛起導(dǎo)致像二十國集團(tuán)(G20)這樣的新型國際制度誕生，發(fā)展中國家開始分享國際決策權(quán)力，但這些國家也面臨諸多內(nèi)部挑戰(zhàn)，參與全球治理顯得力不從心；安全上，傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全相互交織，國家安全(nationalsecurity)與人的安全(humansecurity)日益同等重要，各國面臨兩個戰(zhàn)線上完全不同的安全訴求；在社會領(lǐng)域，信息技術(shù)賦予個人更大權(quán)力，公民社會迅速發(fā)展，權(quán)利訴求加大，并對國內(nèi)和國際政治投射日益增長的影響力，這一發(fā)展正在深刻地改變著國內(nèi)和國際政治的運(yùn)作方式。在這種全新的形勢下，中國外交既面臨新的機(jī)遇，也面臨復(fù)雜的挑戰(zhàn)，需要全方位加強(qiáng)外交能力建設(shè)：觀念上，要深刻認(rèn)識形勢變化對外交的影響，重新定義外交的內(nèi)涵與功能；制度上，需整合各種力量，加強(qiáng)外交協(xié)調(diào)，創(chuàng)新責(zé)權(quán)明確而又協(xié)調(diào)統(tǒng)一的協(xié)作機(jī)制；政策上，協(xié)調(diào)好資源、手段和能力三者關(guān)系，加強(qiáng)策略研究，提高外交藝術(shù)，從而使中國外交更好地為全面建設(shè)小康社會、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的總體戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。

一、外交環(huán)境的新變化

外交運(yùn)行環(huán)境的深刻變化可以概括為以下三個特點(diǎn)：內(nèi)外事務(wù)糾纏性、外交事權(quán)分散化和外交運(yùn)作透明化。

外交運(yùn)行環(huán)境日益具有糾纏性，是指國內(nèi)和國際事務(wù)出現(xiàn)了界限不清、關(guān)聯(lián)密切和相互作用的復(fù)雜局面，也就是我們常說的國內(nèi)國際兩個大局交織的情景。通常來講，外交是一國政府采用溝通、談判等非暴力手段落實(shí)對外政策的各項(xiàng)活動，而對外政策負(fù)責(zé)的是“調(diào)停外部對內(nèi)部的影響”，它的形成和實(shí)施依賴于國家主權(quán)，也即“國家的存在所創(chuàng)造的空間”。

但是，全球化和信息化改變了國家存在的方式和存在的空間，資本在全球流動，市場經(jīng)濟(jì)在全球擴(kuò)張，生態(tài)環(huán)境在全球聯(lián)動，內(nèi)外事務(wù)呈現(xiàn)出高度的流動性、共時性和相互交織的特征。過去，國家是在其主權(quán)范圍內(nèi)處理自身發(fā)展的諸多問題；現(xiàn)在，這些問題卻往往需要在全球體系當(dāng)中加以解決。例如，全球經(jīng)濟(jì)失衡是在全球化背景下各主要經(jīng)濟(jì)體的結(jié)構(gòu)和政策矛盾造成的，因此全球經(jīng)濟(jì)的再平衡也就需要各國在結(jié)構(gòu)和政策調(diào)整中采取協(xié)調(diào)行動，兼顧內(nèi)部政策與外部效應(yīng)的平衡。再如，中美在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域形成了深度相互依存的關(guān)系。2012年1一11月，中美貿(mào)易額達(dá)到4386億美元，川中國擁有超過1萬億美元的美國國債，是美國第一大海外債務(wù)持有者。因此，保持積極、健康的中美經(jīng)貿(mào)與投資關(guān)系成為中美兩國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個基本條件。在這種背景下，經(jīng)濟(jì)事務(wù)成為外交事務(wù)中的頭等大事，逐漸占據(jù)對外政策的核心地位，外交政策和對外經(jīng)濟(jì)政策變得日益糾纏不清，對外經(jīng)濟(jì)政策與全球經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)變得空前重要。

伴隨著經(jīng)濟(jì)主權(quán)邊界的若隱若現(xiàn)，安全事務(wù)的內(nèi)外糾纏也變得顯而易見�！�9·11事件”帶來美國十年的反恐戰(zhàn)爭，催生了美國國土安全部的建立，以及各種各樣的內(nèi)部反恐措施的實(shí)施。中日關(guān)于釣魚島的主權(quán)爭端導(dǎo)致中國國內(nèi)民族主義情緒高漲，極端民眾打砸搶燒引發(fā)了對國內(nèi)安全與穩(wěn)定的嚴(yán)重關(guān)切。全球氣候變化帶來環(huán)境安全問題，極端天氣引發(fā)水災(zāi)、旱災(zāi)、城市漬澇和其他自然災(zāi)害，使得對人的安全關(guān)注不斷上升。社會安全在各個國家的議事日程上日益重要，民生問題與國家的穩(wěn)定與安全緊密相關(guān)，一些國家無法提供基本的國民福利，導(dǎo)致國家內(nèi)亂不斷，并外溢成為整個地區(qū)的安全問題�？梢哉f，國際安全與國內(nèi)安全的聯(lián)系從來沒有像今天這樣緊密，這樣錯綜復(fù)雜。

政治上風(fēng)行日盛的人道主義干涉也不斷侵蝕主權(quán)規(guī)范。20世紀(jì)末以來，人道主義的發(fā)展催生了“保護(hù)責(zé)任”和“負(fù)責(zé)任主權(quán)”的概念。后者論證的出發(fā)點(diǎn)是人權(quán)，強(qiáng)調(diào)的是主權(quán)國家在維護(hù)本國秩序和公民權(quán)利的同時，還需要承擔(dān)起尊重、維護(hù)他國正當(dāng)權(quán)益和國際社會共同利益的責(zé)任。因此，負(fù)責(zé)任主權(quán)強(qiáng)調(diào)的是國家不僅不再擁有絕對權(quán)力并可任意運(yùn)用這種權(quán)力，而且，國際社會還負(fù)有責(zé)任干預(yù)不負(fù)責(zé)任的主權(quán)�！柏�(fù)責(zé)任主權(quán)”與“保護(hù)責(zé)任”從合法性的角度侵蝕著內(nèi)外事務(wù)的邊界，使之變得糾纏不清。近年來，國際刑事法庭幾個具有全球影響的審判以及在某些國家設(shè)立禁飛區(qū)的做法，實(shí)際推動了“保護(hù)責(zé)任”規(guī)范的發(fā)展，并使得主權(quán)與人權(quán)的爭議日益具有全球性。這一爭議本身正是導(dǎo)致內(nèi)外事務(wù)相互糾纏不清的內(nèi)在原因。

社會領(lǐng)域的內(nèi)外滲透更呈不斷增長的趨勢。信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的誕生，不斷推動著跨境社會組織與社會網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展；全球中產(chǎn)階級隊(duì)伍的壯大，權(quán)利訴求在各國普遍加大。近年來，一個突出的現(xiàn)象是公民社會走出國界，日益成為全球治理的重要行為體。在實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)、全球零地雷運(yùn)動、解決生態(tài)負(fù)債問題、人權(quán)與人道主義救援等領(lǐng)域，公民社會組織通過推動國際社會的議程設(shè)定、推廣概念和規(guī)范、自下而上地評價與監(jiān)督等方式發(fā)揮著越來越重要的影響力。它們通過跨國社會運(yùn)動的方式動員力量，推廣自身的價值和理念，提供跨國社會服務(wù)，具有極強(qiáng)的號召力。如

1992年開始的國際禁雷運(yùn)動，就直接促成了1997年握太華政府間會議的召開和《握太華禁雷公約》的簽署。在2009年哥本哈根氣候大會上，新的世界“氣候正義”(ClimateJustice)網(wǎng)絡(luò)在“氣候論壇”(KlimaFO~)中發(fā)揮了顯著作用。這些例子表明，跨國社會組織通過社會運(yùn)動等方式可以對一國的外交政策產(chǎn)生直接或間接的影響。在這種情況下，外交政策所需處理的不僅是政府之間的事務(wù)，還需要應(yīng)對個人賦權(quán)加大和社會組織網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，以及跨國性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會運(yùn)動。這種權(quán)力向下和平行發(fā)展的跨國運(yùn)動實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了主權(quán)概念所界定的外交政策運(yùn)作范圍，使現(xiàn)有的外交應(yīng)對力不從心。

內(nèi)外事務(wù)的糾纏性帶來外交事權(quán)的分散化趨勢。對此，英國著名外交政策專家希爾早有論述。他指出，由于形勢的變化，外交部對國內(nèi)官僚機(jī)構(gòu)的涉外事務(wù)失去了控制，不得不與軍方、經(jīng)濟(jì)部門和情報部門等分享外交政策的制定和執(zhí)行，從而導(dǎo)致對外政策的平行分權(quán)局面�？纯磭鴥�(nèi)參加中美經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略對話的眾多相關(guān)部門就可以了解這一趨勢仍然在發(fā)展。由于國際和國內(nèi)事務(wù)日益糾纏，一個國家的發(fā)展越來越依賴于在國際社會的有效外交行動，這導(dǎo)致外交事務(wù)的重要性不斷上升，領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，外交日益變成一個涉及整個政府的事情。與此同時，正是由于外交涉及整個政府，外交部作為政府的一個部門，地位相應(yīng)下降，需要面對國內(nèi)眾多參與決策的伙伴。外交官也面對日益眾多的國內(nèi)“競爭對手”，在處理諸如國際金融危機(jī)、氣候變化、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散等全球問題上，他們必須依靠不同部門的技術(shù)專家。在這種情況下，外交部雖然仍是主導(dǎo)力量，但已不再是國家主權(quán)的所謂“守門人”。川同時，地方、企業(yè)、社會組織和個人也越來越多地參與到國際交往與合作當(dāng)中，其與政府外交雖然并不必然構(gòu)成競爭關(guān)系，但是個體利益與整體利益也并非總是一致。這種局面導(dǎo)致外交政策必須在國內(nèi)進(jìn)行上下左右的協(xié)調(diào)，因而建立可協(xié)調(diào)各部門和各方面的事權(quán)高度統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制就成為一種必須。外交部門相較于其他部門的重要性，越來越體現(xiàn)在面對競爭的利益和多重的責(zé)任時如何框定外交議程、界定政策目標(biāo)以及如何更好地引導(dǎo)政策的落實(shí)。協(xié)調(diào)日益成為外交部一項(xiàng)重要而又艱巨的任務(wù)。

信息化和網(wǎng)絡(luò)時代還導(dǎo)致外交日益公開透明。外交決策者不僅面對競爭性的責(zé)任要求和沖突的規(guī)范，他們的一舉一動都受到新舊煤體的持續(xù)關(guān)注。對外政策本是一個具有獨(dú)特性的公共政策領(lǐng)域，有自己的運(yùn)作渠道。作為一種妥協(xié)的藝術(shù)，外交也需要有自己獨(dú)立的空間。但是，在媒體的高度跟進(jìn)中，妥協(xié)的空間被大大縮小，外交運(yùn)行中必要的時間差幾乎不復(fù)存在，這使得本應(yīng)該是慢工細(xì)活的外交有時變成了“即時外交”。121也就是說，當(dāng)面對危機(jī)或突發(fā)事件，外交決策者需要立即做出反應(yīng)，否則媒體或大眾的反應(yīng)，不論其是否理性都會迅速占據(jù)輿論和信息空間，從而擠壓官方的外交應(yīng)對。今天的世界，信息化時代的媒體在賦予話語權(quán)和形象塑造上發(fā)揮著前所未有的巨大作用，這是外交面臨的前所未有的新局面，它迫使外交日益走向公開化，面臨來自公眾的強(qiáng)大壓力。

透明化主要是因?yàn)樾畔⒒瘜?dǎo)致國內(nèi)社會日益暴露在外部發(fā)展之下，國內(nèi)事務(wù)的方方面面不斷地被外部世界觀察和評論。在信息傳遞迅速和公民社會發(fā)展的今天，外交事務(wù)不僅變得異常“民主”，國家形象建設(shè)也提升為一項(xiàng)重要的外交任務(wù)，這意味著外交工作的對象如同外交主體一樣在全方位拓展，從而使“公共外交”空前重要。這樣一種發(fā)展，不僅導(dǎo)致外交戰(zhàn)略需要凝聚廣泛的國內(nèi)共識，它還需要對外傳遞國際社會可以接受的價值與理念。因而，外交運(yùn)行背后的價值觀問題被提上了日程。僅僅致力于國家利益，外交就走不遠(yuǎn)，難以贏得人心，也無法應(yīng)對今天對外交公開性的要求，更無法在信息化時代塑造良好的國家形象。

外交環(huán)境變化深刻地影響著外交的內(nèi)涵與功能，推動著外交概念的變化，所謂“轉(zhuǎn)型外交”(transformationaldiPlomaey)、“大外交”(mega一diPlomaey)、“整合外交”(integrativediplomaey)等新概念的出現(xiàn)，就是這種變化的產(chǎn)物。

二、中國外交能力建設(shè)的三大挑戰(zhàn)

外交環(huán)境的新變化，對外交運(yùn)作方式和外交質(zhì)量提出了更高的要求。對中國外交來說，在新的形勢下，面臨如何進(jìn)一步提升外交能力的新型挑戰(zhàn)。它主要涉及三個方面：外交的策略能力、外交的協(xié)調(diào)能力和外交的觀念能力。

外交能力問題的產(chǎn)生首先來自于我國的基本國情和內(nèi)外事務(wù)相互糾纏的現(xiàn)狀。2010年中國經(jīng)濟(jì)總量超過日本，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。但是，我國總體上說仍是一個相對貧窮的國家，人均GDP只有5445美元(2011年)，約占美國人均GDP48112美元(2011年)的九分之一。

仍處于社會主義初級階段的這一發(fā)展中國家身份，使得我國成為世界上一個獨(dú)特的全球大國。一個人口眾多，仍處于工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程之中，還有1.28億貧困人口的中國，發(fā)展經(jīng)濟(jì)始終是剛性需求。因而，中國一方面代表著巨大的市場潛力，同時也對世界資源和能源需求巨大。中國經(jīng)濟(jì)總量世界排行第二，導(dǎo)致國際社會要求中國承擔(dān)更大的國際責(zé)任、甚至發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，如在解決全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)、氣候變化、蘇丹達(dá)爾富爾問題、朝核和伊朗核問題上，都存在過高期許。而在中國國內(nèi)，大量貧困人口和貧富差距拉大的社會現(xiàn)實(shí)，大眾希望不斷改善住房、教育、醫(yī)療、交通等民生條件的訴求，又使中國政府需謹(jǐn)慎對待加大承擔(dān)國際責(zé)任的外部要求。在這種情況下，中國就必須妥善平衡內(nèi)外不同的訴求，既要保持相對較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度以滿足國內(nèi)的需要，也要逐步提升對國際社會的貢獻(xiàn)以減輕外部世界的壓力。平衡不好，就會兩頭出現(xiàn)問題。中國贈送馬其頓校車在國內(nèi)引發(fā)一片不滿和質(zhì)疑之聲，國際社會關(guān)于中國搭便車的指責(zé)，便是這種基本國情和內(nèi)外事務(wù)交織給中國外交帶來兩難境地的典型例證，它要求我們的外交能夠在國內(nèi)和國際兩條戰(zhàn)線上應(yīng)對這種雙重挑戰(zhàn)。

國內(nèi)和國際事務(wù)的相互糾纏，導(dǎo)致對內(nèi)和對外的能力建設(shè)也交織在一起，二者的聯(lián)系較之過去更加突出。應(yīng)該說，外交能力越來越演變成為執(zhí)政能力的延伸。因此，外交能力建設(shè)不只是外交部的事情，而是一個國內(nèi)各級、各部門、甚至是全體人民的事情。國內(nèi)在某些問題上處理不好，就會演變成為產(chǎn)生國際影響并損害中國國家形象的問題。美國駐華使館公布北京PM2.5值，就會在社會上形成關(guān)于北京行政部門對環(huán)境監(jiān)測不到位的指責(zé)和批評，暴露了中國在環(huán)境方面的缺陷和管理能力的不足。因而，外交能力不僅僅是執(zhí)政能力建設(shè)的重要組成部分，二者的能力強(qiáng)弱還會因?yàn)閮?nèi)外事務(wù)的糾纏性而相互影響，甚至相互加強(qiáng)。因此，加強(qiáng)外交能力建設(shè)，成為中國政府執(zhí)政能力建設(shè)的重要組成部分。

外交能力建設(shè)上的挑戰(zhàn)首先表現(xiàn)在策略能力方面，它主要是指如何靈活嫻熟地運(yùn)用自身實(shí)力以及如何提升執(zhí)行力等問題。外交是實(shí)踐性突出的領(lǐng)域，“如何說”與“如何做”都十分重要。中國政府關(guān)于走和平發(fā)展道路的對外政策宣示相當(dāng)成功，為此已經(jīng)發(fā)表了兩個白皮書，系統(tǒng)闡釋了中國走和平發(fā)展的戰(zhàn)略選擇基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)方式和對國際秩序的目標(biāo)期待。川但是，在各個具體問題領(lǐng)域、在不同的地區(qū)以及在發(fā)展各種國家關(guān)系方面，如果策略能力不夠，就難以落實(shí)和平發(fā)展的方針，就會使和平發(fā)展成為一種空話。在完善和平發(fā)展的理論上，還需要進(jìn)一步討論和平發(fā)展道路與國防現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)系、和平發(fā)展與軍事手段運(yùn)用的關(guān)系等。例如，在地區(qū)層面，東亞地區(qū)合作面臨日益復(fù)雜的競爭，再加上島礁等領(lǐng)土爭議導(dǎo)致的緊張局面和國家間信任不足，使得東亞經(jīng)濟(jì)合作日益政治化和安全化，地區(qū)秩序建設(shè)不斷受到強(qiáng)權(quán)政治和集團(tuán)政治的干擾。如何走出安全困境，需要多種策略，特別是平衡協(xié)調(diào)綜合運(yùn)用軟硬兩種實(shí)力。太軟或太硬，政策缺乏彈性和靈活性，都不能處理復(fù)雜的局面。在全球經(jīng)濟(jì)治理層面，盡管我國不斷地從邊緣走向了國際舞臺的中心，但是當(dāng)前的國際經(jīng)濟(jì)和金融體系仍然由西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)，一個國家的中心地位通常是通過制定和影響議程與規(guī)則來確立的。如何提出可被接受的議程和規(guī)則，如何加強(qiáng)國際事務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)力，我們面臨長期的能力建設(shè)任務(wù)。同時，在國際層面參與公民社會組織間的交往，我們不僅在觀念上準(zhǔn)備不足，在經(jīng)驗(yàn)上也沒有什么積累。再加上自古以來中國公民自治意識淡薄，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，國內(nèi)公民社會建設(shè)還處在起步階段，這些都影響到中國與地位不斷上升的全球公民社會打交道的能力和水平。

外交能力建設(shè)面臨的第二個挑戰(zhàn)來自制度方面，它是指如何協(xié)調(diào)國內(nèi)上下左右各種力量形成步調(diào)一致、相互協(xié)同、效率彰顯的外交能力問題，它需要事權(quán)統(tǒng)一和功能界定清晰的制度安排作為基礎(chǔ)。實(shí)際上，因外交事權(quán)擴(kuò)張而帶來的建制調(diào)整，各個國家一直隨著形勢的變化在不斷地展開。例如，克林頓政府時期，美國主管軍控事務(wù)的軍控與裁軍署、主管對外援助事務(wù)的國際開發(fā)署、主管公共外交和對外宣傳的信息署三個機(jī)構(gòu)合并進(jìn)了美國國務(wù)院。按照英國學(xué)者杰夫·貝里奇的說法，這樣做的目的不是為了協(xié)調(diào)，而是為了通過降低這三個部門的行政自治，達(dá)到在美國對外政策中降低這些問題領(lǐng)域重要性的目標(biāo)。[2]由此可見，形勢的變化不僅帶來涉外各部門相互協(xié)調(diào)的問題，它還需要通過行政建制的調(diào)整來突出事務(wù)領(lǐng)域的優(yōu)先次序，最終目的都是為了提升外交運(yùn)行的效率。

隨著中國外交涉及的領(lǐng)域不斷擴(kuò)張，國防安全、財政金融、貿(mào)易投資和發(fā)展援助等等領(lǐng)域都存在一個對外責(zé)任的問題，這使得建立權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或機(jī)制成為必要。中國外交的決策在高層中樞機(jī)構(gòu)，川但大量需要日常協(xié)調(diào)的事務(wù)仍然廣泛存在，并面臨著什么事情需要協(xié)調(diào)、誰來協(xié)調(diào)和誰最終說了算的問題。部門之間不通氣、不溝通、責(zé)任不清、相互扯皮等現(xiàn)象，并非鮮見。與此同時，如何保障中國和平發(fā)展的大政方針能夠在各級各部門執(zhí)行過程中得到正確理解和實(shí)施，保證對外政策與各類國內(nèi)政策和諧一致，仍是一個需要持續(xù)努力加以解決的問題。

除此之外，中國外交還面臨一個上下協(xié)調(diào)的大問題。2008年以來，以“3.14事件”和奧運(yùn)火炬在境外傳遞遭遇麻煩為代表的一系列事件，凸顯了“草根包圍中國”的新動向，表明中國外交工作的對象正呈現(xiàn)多元格局，面臨妥善推動社會層面與國際對接的新形勢。如何推動國內(nèi)非政府組織積極有效地參與國際交流與合作，奏響政府與社會協(xié)同共進(jìn)的交響曲，使社會力量更好地為中國外交服務(wù)，是一個仍需努力解決的問題。社會上的多種聲音雖然一方面反映了中國社會多元化發(fā)展的新趨勢，但同時也帶來凝聚國內(nèi)共識的困難，以及政府外交應(yīng)對國外社會力量上的力不從心。在更大層面上，如何運(yùn)用社會力量服務(wù)中國外交大局，與國內(nèi)深化政府職能的改革密切相關(guān)。如何改革和創(chuàng)新更加適應(yīng)新的市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的上層建筑，如何協(xié)調(diào)更具現(xiàn)代性特征的合理有效的政府、社會和市場三者之間的關(guān)系，如何進(jìn)一步從制度上推動中國的民主和法治建設(shè)，這些都是中國在現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的根本性挑戰(zhàn)，需要全力以赴、持之以恒地加以應(yīng)對。外交機(jī)制上更為順暢和有效的改革，是這個更大改革進(jìn)程中的一個組成部分。

外交能力建設(shè)的第三個挑戰(zhàn)來自觀念方面，它是指在清晰界定國家利益的同時，外交的背后還需要明確的規(guī)范原則以及與國內(nèi)核心價值一致的追求。規(guī)范原則與核心價值互為表里，相互構(gòu)成，形成一種內(nèi)外統(tǒng)一的觀念體系，用以指導(dǎo)外交政策和外交行為。隨著全球化和信息化的發(fā)展，我們?nèi)找孢M(jìn)入了一個權(quán)力多極化和碎片化的世界。這個多極化并非存在著界線分明的政治結(jié)構(gòu)，各國之間相互依存程度不斷加深，對軟權(quán)力的爭奪日益加劇，各種權(quán)力都試圖占據(jù)道德的高地。這是因?yàn)椋�在一個聯(lián)系越來越緊密的國際社會里，，價值觀占據(jù)著一個社會思想觀念的主導(dǎo)地位，傳遞價值和理念就是不戰(zhàn)而屈人之兵的攻心之舉。在當(dāng)今社會，人不能只是經(jīng)濟(jì)動物，所作所為不能僅遵循利益最大化的理性原則，還必須遵守規(guī)范，具有人文關(guān)懷。同理，在國際社會，與什么樣的國家打交道、向著什么方向努力、建立怎樣的國際秩序等等，也是國際社會日常實(shí)踐的核心問題。因此，外交背后體現(xiàn)的價值理念，不只關(guān)乎國家爭奪話語權(quán)，還關(guān)乎一個國家如何在國際社會安身立命并發(fā)展壯大。和平發(fā)展與和諧世界兩大基本理念，不僅反映了中國自身的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)和對國際秩序的理想期待，也是中國人順應(yīng)世界潮流的選擇。

要使這兩大理念的傳播更具穿透力，并具體落實(shí)在行動上，就必須與十八大報告提出的社會主義核心價值觀構(gòu)成一個內(nèi)外一致的觀念體系，使外交行為和決策判斷具有更可操作的道德依據(jù)。目前，這個觀念體系已經(jīng)基本成型，最重要的是如何在外交實(shí)踐中不斷加以落實(shí)和體現(xiàn)。

三、中國外交能力建設(shè)的幾個認(rèn)知問題

中國外交能力建設(shè)是一項(xiàng)長期任務(wù)，與我國進(jìn)一步深化改革、提高執(zhí)政能力建設(shè)密切關(guān)聯(lián)。要想積極應(yīng)對我們在能力建設(shè)上面臨的挑戰(zhàn)，首先需要解決思想認(rèn)識問題，特別是需要更新觀念，開拓思路，只有這樣我們才能更好地面對變化的環(huán)境。這里談三點(diǎn)認(rèn)識問題：

第一，需要重新認(rèn)識國際體系結(jié)構(gòu)，重視能動性的發(fā)揮，主動塑造戰(zhàn)略機(jī)遇期。由于美國國際關(guān)系理論風(fēng)行中國，我們對于國際體系結(jié)構(gòu)的認(rèn)識趨于單一、靜態(tài)和注重實(shí)力。在這樣的結(jié)構(gòu)觀下，我們雖可以很好地分析大國關(guān)系，但容易忽視全球經(jīng)濟(jì)、政治和社會運(yùn)動的發(fā)展對大國關(guān)系作用方式的影響；我們雖可以很好地分析力量對比，但容易輕視國內(nèi)因素對外交產(chǎn)生的影響，從而在結(jié)構(gòu)突然變化面前束手無策。因此，我們需要突破單一的結(jié)構(gòu)認(rèn)識，樹立動態(tài)的、互補(bǔ)的結(jié)構(gòu)觀，既要看到國際體系的實(shí)力結(jié)構(gòu)，也要看到經(jīng)濟(jì)社會的結(jié)構(gòu)；既關(guān)注權(quán)力分布，也關(guān)注社會運(yùn)動；既重視外部環(huán)境，也關(guān)照內(nèi)部環(huán)境。結(jié)構(gòu)不被看死，認(rèn)識上才可能為人的能動性開放空間。能動性實(shí)際上包含主體性、位置性和策略性三個方面，

它強(qiáng)調(diào)的是個體嵌入社會世界、不斷通過自身言行介入物質(zhì)和社會環(huán)境之中。這種介入就是要在實(shí)踐中運(yùn)用各種能力形式，主動應(yīng)對變化，創(chuàng)造環(huán)境，改善自己。今天的環(huán)境，要求我們積極主動地維護(hù)和營造我國進(jìn)一步發(fā)展的機(jī)遇期和良好環(huán)境。因此，重新認(rèn)識結(jié)構(gòu)和能動性，是十分重要的。

第二，加強(qiáng)對過程的認(rèn)識，重視大國關(guān)系的過程管理。中國與國際體系的關(guān)系是中國尋求與國際體系不斷協(xié)調(diào)調(diào)整的互動過程，它表現(xiàn)出兩個重要特征：過程性和實(shí)踐性。過程性是指中國與國際體系處在一個歷時性發(fā)展的兩個進(jìn)程之中，一個是中國內(nèi)部不斷改革開放的現(xiàn)代化進(jìn)程，一個是國際體系因中國的融入而不斷演變的進(jìn)程。中國與國際體系之間的互動，使得這兩個進(jìn)程相互作用，相互影響。實(shí)踐性是指中國與國際體系關(guān)系的發(fā)展是一個在實(shí)踐當(dāng)中不斷摸索、形成新知、塑造身份的過程。

中國的參與不僅是一個觸及中國自身政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各領(lǐng)域深刻變化的過程，其作用于國際體系的程度也因中國規(guī)模龐大而影響甚巨。管理好這兩個進(jìn)程，既沒有現(xiàn)成的理論，也沒有足夠的經(jīng)驗(yàn)，因而必然是一個充滿探索和不斷調(diào)整的實(shí)踐過程。既然中國與國際體系是一個不斷演進(jìn)的互動過程，管理這個過程就成為關(guān)鍵。既然結(jié)構(gòu)是互補(bǔ)的，大國利益是糾纏的，管理這種糾纏也就是事務(wù)形態(tài)的核心。管理一詞，在國際關(guān)系領(lǐng)域從來沒有像今天這么重要。建設(shè)中美新型大國關(guān)系，對于和平穩(wěn)定的國際秩序具有首要意義。在結(jié)構(gòu)性矛盾突出和戰(zhàn)略互信相對缺乏的情況下，建設(shè)中美新型大國關(guān)系，實(shí)際上要求我們對這一關(guān)系進(jìn)行過程管理，就是管理中美互動，并在過程中逐漸形成有效的管理機(jī)制和管理規(guī)則，這應(yīng)該是新型大國關(guān)系建設(shè)的本質(zhì)內(nèi)容。

第三，重新認(rèn)識功能主義的作用，妥善處理好資源、能力和手段三者之間的關(guān)系。過去，我們高度關(guān)注結(jié)構(gòu)上的權(quán)力分布，不夠重視功能主義。這種認(rèn)識帶來的行為取向必然是被動應(yīng)對，重視大局而忽略小節(jié)和細(xì)節(jié)。而實(shí)際上，許多事情的成功取決于在一些小節(jié)或細(xì)節(jié)上的突破或者創(chuàng)新做法。功能主義重視功能領(lǐng)域，注意解決問題的路徑和方法。它告訴我們，解決具體問題有時需避開政治或者難題，而是采取先易后難、循序漸進(jìn)、不斷增量的路線。重視過程管理，就要關(guān)注一些細(xì)節(jié)和小事，加強(qiáng)對策略的研究。在策略問題上，要處理好資源、能力和手段三者之間的關(guān)系。資源是從歷史和地理中派生出來的如位置、規(guī)模和發(fā)展程度等要素，構(gòu)成對外政策的“基礎(chǔ)力量”。要使其達(dá)到可運(yùn)用的手段層面，就必須將其轉(zhuǎn)化為能力，也就是轉(zhuǎn)化成可運(yùn)用的手段以實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)。川手段是多種多樣的，任何特定的手段又存在各種技術(shù)類型，但是，由于每種手段都有它獨(dú)特的從決策到結(jié)果的行動過程，因此能力實(shí)際上是在行動過程中向外投射的影響力。

加強(qiáng)外交能力建設(shè)，不僅要明確我們所擁有的資源，還要研究如何運(yùn)用外交、軍事、經(jīng)濟(jì)和文化等各類手段，特別是研究結(jié)合特定行動過程巧妙運(yùn)用手段的各種策略。正確的策略，在一定的情況下，可以起到扭轉(zhuǎn)乾坤的作用，其對于互動關(guān)系的過程管理是非常重要的。

總的來說，外交環(huán)境變化給中國帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。本文突出強(qiáng)調(diào)了外交環(huán)境變化對中國外交能力建設(shè)的巨大挑戰(zhàn)，這是因?yàn)橹袊�的現(xiàn)代化進(jìn)程也是一個中國融入國際體系并適應(yīng)和重塑國際秩序的進(jìn)程。在這個進(jìn)程中，中國與世界密切聯(lián)系，相互影響，我們必須在地區(qū)和全球?qū)用姘阎袊�的現(xiàn)代化發(fā)展與國際秩序建設(shè)放在一起考慮。從這個角度來說，中國面臨的最大挑戰(zhàn)就是如何通過參與全球治理創(chuàng)造較好的國際環(huán)境，促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)、政治和社會的全方位可持續(xù)發(fā)展。同時，中國已經(jīng)深深融入并影響著國際體系，辦好中國的事情和辦好世界的事情密切相關(guān)，因此，中國要想在國際體系中占據(jù)重要地位并發(fā)揮較大的積極影響，首要的是把自己內(nèi)部的問題解決好，把自己的能力建設(shè)好，堅(jiān)持改革和創(chuàng)新，不斷提升主體能力。一個和平、發(fā)展、合作的中國，是21世紀(jì)世界秩序的根本保障。

(作者系中國國際關(guān)系學(xué)會秘書長）

責(zé)任編輯：楊曉娟

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