【摘要】 近年來，作為郊區(qū)快速城市化的特大城市代表,上海積極推進(jìn)大型居住社區(qū)的建設(shè)，并取得了明顯的成效。隨著部分項(xiàng)目的落成，大型居住社區(qū)工作的難點(diǎn)和重心逐漸由基地建設(shè)為主逐步向社會管理轉(zhuǎn)移。郊區(qū)傳統(tǒng)社區(qū)管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展的需要。面臨城市建設(shè)運(yùn)行和管理、民生服務(wù)保障方面的新情況、新問題，上海采取了“鎮(zhèn)管社區(qū)”的社區(qū)管理新機(jī)制，在保持鎮(zhèn)現(xiàn)有行政區(qū)劃和鎮(zhèn)建制不變的前提下，以“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、優(yōu)化社區(qū)服務(wù)、推進(jìn)社區(qū)共治、促進(jìn)居委自治”為要求，對鎮(zhèn)域內(nèi)區(qū)域較廣、規(guī)模較大的城市化社區(qū)或因保障性住房、市政項(xiàng)目建設(shè)動遷的城市化社區(qū)，采用與農(nóng)村社區(qū)相區(qū)別的政策和行政手段，著力緩解人口大量導(dǎo)入和公共服務(wù)相對不足的矛盾，實(shí)施直接或間接管理的一種模式。航頭鎮(zhèn)在城市化大背景下為完善基層群眾自治制度而選擇了“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式，積極搭建社區(qū)協(xié)商共治平臺，積極鼓勵社會組織參與社區(qū)公共服務(wù)，著力建設(shè)社會生活共同體。本文期望通過對浦東新區(qū)航頭鎮(zhèn)大型居住社區(qū)的研究分析，探索“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式在大型居住社區(qū)管理中的運(yùn)用和探索。本文詳細(xì)論述了“鎮(zhèn)管社區(qū)”的含義，對“鎮(zhèn)管社區(qū)”在浦東新區(qū)的幾種主要模式和基本做法進(jìn)行了概括和闡述，分析了大型居住社區(qū)發(fā)展面臨的內(nèi)外部因素，揭示了“鎮(zhèn)管社區(qū)”與傳統(tǒng)社區(qū)管理的區(qū)別。以航頭鎮(zhèn)為個(gè)例對“鎮(zhèn)管社區(qū)”的治理模式、運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行實(shí)證分析，提出“鎮(zhèn)管社區(qū)”的主要成效在于有效整合區(qū)域資源、體現(xiàn)基層民主自治的方向以及黨組織的核心作用。本文以公民社會理論、治理理論、社區(qū)共同體理論為基礎(chǔ)，探索在城市化進(jìn)程中大型居住社區(qū)中社區(qū)管理的共性和規(guī)律性，致力于找到完善“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的方法和途徑。以問題為導(dǎo)向，針對“鎮(zhèn)管社區(qū)”體制在實(shí)行過程中遇到的一些困境，提出了強(qiáng)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)力、完善管理組織框架、構(gòu)建社區(qū)共享平臺、合理發(fā)揮社會組織作用這四項(xiàng)完善建議。 

第一章 導(dǎo)論

中國城市社區(qū)建設(shè)已經(jīng)走過 20 多年的歷程，不僅在滿足人民群眾生活基本需要、化解改革進(jìn)程中的社會矛盾、倡導(dǎo)良好的社會風(fēng)尚、保障改革順利進(jìn)行等方面發(fā)揮了不可替代的作用，也為構(gòu)建社會主義和諧社會提供了有益經(jīng)驗(yàn)。隨著改革開放的深入，中國原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在不斷加速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中轉(zhuǎn)型。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使社會流動性增強(qiáng)，傳統(tǒng)的單位體制逐漸瓦解。社區(qū)成為維持社會秩序的重要組織形式。我國社區(qū)建設(shè)興起于 20 世紀(jì)八九十年代，1986 年，民政部第一次在政府決策中引入“社區(qū)”這一概念。民政部在 2000 年發(fā)布的《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》中指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。”當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會的巨大變化、人們生活方式的改變、各類社會矛盾的暴露、居民生活需求的多樣化都在人際關(guān)系集中的社區(qū)內(nèi)反映出來，給社會管理帶來了新的挑戰(zhàn)。大型居住社區(qū)是在吸取上海居住區(qū)規(guī)劃發(fā)展歷程經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前新市鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施和周邊的建設(shè)發(fā)展條件，迎合社會需要而構(gòu)建起來的。無論在規(guī)劃理論、建設(shè)實(shí)踐和運(yùn)行機(jī)制上都具有實(shí)驗(yàn)性和前瞻性意義。早在 2003 年、2005年，上海分兩批規(guī)劃了用地面積約 25 平方公里的大型居住社區(qū)原基地，主要分布在寶山顧村、南匯周康航、嘉定江橋、浦東曹路、閔行浦江松江泗涇、青浦華新等地區(qū)，加上 2008 年推進(jìn)的浦東三林經(jīng)濟(jì)適用住房基地，規(guī)劃總建筑面積約2600 萬平方米、住宅面積約 1900 萬平方米。自 1990 年開發(fā)開放以來，上海浦東新區(qū)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展舉世矚目，而在經(jīng)濟(jì)開發(fā)和政策安排的雙重外力影響下，其城市化進(jìn)程也異常迅速；2010 年底，浦東新區(qū)有 13 個(gè)街道、25 個(gè)鎮(zhèn)，752 個(gè)居民委員會和 393 個(gè)村民委員會，其中46%的城市化區(qū)域都分布在“城郊結(jié)合部”。浦東作為改革開發(fā)開放的前沿陣地和綜合配套改革示范區(qū)，針對快速城市化特點(diǎn)和大區(qū)域管理要求，為滿足大規(guī)模人口遷入和集中居住的服務(wù)需求，積極進(jìn)行社區(qū)管理制度創(chuàng)新，探索實(shí)踐“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理體制。“鎮(zhèn)管社區(qū)”概念是 1993 年浦東原嚴(yán)橋鎮(zhèn)（現(xiàn)屬于花木街道）最早提出的，指的是“在現(xiàn)有的行政架構(gòu)下，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，以社區(qū)共治為方向，以基層自治為基礎(chǔ)，在鎮(zhèn)與居委之間搭建覆蓋各居住區(qū)的綜合性管理平臺、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)平臺和協(xié)商式共治平臺，從而形成公共管理服務(wù)有效下沉、社區(qū)自治共治逐步發(fā)育的一種社區(qū)管理模式”1。

第一節(jié) 研究背景及研究意義

一、研究背景隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，上海積極推進(jìn)大型居住社區(qū)規(guī)劃建設(shè)。自 2003年起上海先后在浦東、寶山、閔行、奉賢、嘉定、青浦、松江 7 個(gè)區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、組織實(shí)施 37 個(gè)大型居住社區(qū)建設(shè)2。浦東新區(qū)范圍內(nèi)目前規(guī)劃布點(diǎn)有 12 個(gè)大型居住社區(qū)。圍繞上海市大型居住社區(qū)總體規(guī)劃和推進(jìn)目標(biāo)，浦東新區(qū)大型居住社區(qū)建設(shè)取得了積極成效，周康航、三林等大型居住社區(qū)基地基本建成，居民開始陸續(xù)入住。大型居住社區(qū)建設(shè)時(shí)間緊、基地多、任務(wù)重、要求高，人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，管理難度較大。隨著部分基地的建成，大居工作難點(diǎn)和重心由基地建設(shè)為主逐步向社會管理轉(zhuǎn)移。在“強(qiáng)鎮(zhèn)優(yōu)街”原則和“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式下，大居的社區(qū)服務(wù)和公共管理由所在鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，使相應(yīng)鎮(zhèn)建設(shè)和管理等公共支出大幅度增加。受到一些制度設(shè)計(jì)的先天性限制，“鎮(zhèn)管社區(qū)”運(yùn)作也凸顯了一些問題。其中最顯著的問題在于，大居居民從市區(qū)搬到市郊，對社區(qū)運(yùn)行和管理提出更高要求。因此迫切需要對大居“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式下的社會管理工作進(jìn)行研究并作出制度性安排，在充分發(fā)揮鎮(zhèn)政府在大居建設(shè)及管理中作用的同時(shí)，明確區(qū)、鎮(zhèn)、社區(qū)各級相應(yīng)的事權(quán)和財(cái)權(quán)。

第二節(jié) 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀分析

一、國外研究綜述國外社區(qū)的發(fā)展和管理是伴隨著資本主義的興起而開展的，最早可以追溯到西方社會的福利救濟(jì)活動。斐迪南·滕尼斯在《共同體與社會》一書中第一次系統(tǒng)地描述了社區(qū)，也標(biāo)志著社區(qū)理論的誕生。滕尼斯認(rèn)為，社會和社區(qū)都是被假設(shè)出來的極端的結(jié)構(gòu)，雖然它們都可以作為一種理想的社會關(guān)系，但是二者卻是截然不同的對立物。20 世紀(jì)初，許多歐美國家興起的“睦鄰運(yùn)動”，旨在促進(jìn)社區(qū)成員的溝通和融合，培養(yǎng)社區(qū)成員的自治和互助精神。到 20 世紀(jì)中葉，面對戰(zhàn)后重建的繁重任務(wù)，許多國家把社區(qū)建設(shè)和管理提上議事日程。20 世紀(jì) 90 年代前后，以美國學(xué)者奧斯特羅姆夫婦為核心的學(xué)者提出了多中心治理理論后，給西方國家的社區(qū)治理帶來了新的挑戰(zhàn)，治理理論由此興起。庫伊曼的《現(xiàn)代的治理》、全球治理委員會的《我們的全球伙伴關(guān)系》、羅茨的《新的治理》等研究成果相繼傳入我國。“治理”超過了傳統(tǒng)意義上國家對社會的“統(tǒng)治”概念，打破了社會科學(xué)中傳統(tǒng)的兩分法思維，即國家和社會、公共部門和私人部門、計(jì)劃和市場等。作為一種政治管理方式，它更加強(qiáng)調(diào)都是協(xié)調(diào)，是過程以及持續(xù)的互動，致力于兩者的合作管理。治理理論認(rèn)為各國政府并不完全壟斷一切合法權(quán)利，政府之外還有一些其他機(jī)構(gòu)和單位負(fù)責(zé)維持秩序，參與經(jīng)濟(jì)和社會調(diào)節(jié)3。西方的社區(qū)治理認(rèn)同社區(qū)存在多個(gè)治理主體，例如，政府、公眾、市場組織、非營利組織等，它們都有責(zé)任、有權(quán)力參與解決社區(qū)公共事務(wù)，這些主體相互合作并形成一個(gè)自治網(wǎng)絡(luò)。國外一般將社區(qū)治理模式分為行政主導(dǎo)型治理模式、混合型治理模式和自治型治理模式三種類型。行政主導(dǎo)型治理模式的主要特點(diǎn)是政府行為和社區(qū)行為結(jié)合緊密，政府部門設(shè)有專門的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，在社區(qū)中設(shè)有各種形式的派出機(jī)構(gòu)，行政性較強(qiáng)、官方色彩濃厚。采用這種模式的主要是新型的工業(yè)化國家，以新加坡為代表�；旌闲椭卫砟Ｊ浇Y(jié)合了自下而上的社區(qū)自治模式和自上而下的政府主導(dǎo)模式的特點(diǎn)，政府對社區(qū)工作進(jìn)行規(guī)劃、指導(dǎo)、撥款，但這種干預(yù)比較寬松。采用混合模式的國家有日本、丹麥、瑞典、挪威、芬蘭等。

第二章 “鎮(zhèn)管社區(qū)”的興起

第一節(jié) 快速城市化下的大型居住社區(qū)

一、作為新生事物的大型居住社區(qū)住房問題關(guān)乎民生，是政府和公眾關(guān)切的重大社會問題，它與教育問題、醫(yī)療問題并稱為中國社會的新三座大山。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，人們的住房需求有增無減，并且對于住房的質(zhì)量提出了更高的要求。為了緩解住房問題，我國出臺了一系列的住房政策，尤其加大了保障性住房的集中建設(shè)。這些集中建設(shè)的保障性住房，相連成片，從而形成了新的社區(qū)。在很多情況下，這里居住的居民收入普遍較低，勞動技能水平也不高，因此，一定程度上講，保障性住房構(gòu)成了社會弱勢群體的集聚區(qū)。上海是全國住房改革的先行之地，近年來，為適應(yīng)社會對于住房供給和保障的發(fā)展需求，在“兩規(guī)合一”的空間指導(dǎo)下，上海市探索出了一種住宅集群規(guī)劃和建設(shè)的新途徑，即開展大規(guī)模的保障房建設(shè)。自 2003 年起，上海開始規(guī)劃以保障房為主的大型居住社區(qū)建設(shè)，先后出臺了《上海市大型居住社區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則（試行）》、《上海市保障性住房建設(shè)導(dǎo)則》等政策文件，目前已有三十多個(gè)大型保障性住房基地開工建設(shè)。大型居住社區(qū)在市域內(nèi)的布點(diǎn)和推行，是在回顧上海居住區(qū)規(guī)劃與建設(shè)的發(fā)展歷程和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)前的社會現(xiàn)實(shí)而進(jìn)行的。大型居住社區(qū)用地規(guī)模一平方公里計(jì)算，導(dǎo)入人口大多在 5 萬到 10 萬或 10 人萬以上，而且多余城區(qū)或鎮(zhèn)區(qū)毗鄰相接。6大型居住社區(qū)的選址躲在市區(qū)周邊和郊區(qū)，它的建立對于城市中心區(qū)的人口疏散、地理空間內(nèi)人口的再分配、城市交通格局重構(gòu)、公共資源的重新配置等都產(chǎn)生著重要的影響。以上海市浦東新區(qū)為例，目前規(guī)劃有 12 個(gè)大型居住社區(qū)：其中四個(gè)由上海市政府負(fù)責(zé)建設(shè)，航頭、周浦、康橋三處已經(jīng)建成，三林大型居住社區(qū)也已竣工，逐步入住；浦東新區(qū)負(fù)責(zé)建設(shè)曹路南北塊、周康航拓展、航頭拓展及惠南民樂五個(gè)大型居住社區(qū)；川沙、臨港和惠南還在規(guī)劃中。上述 12 個(gè)大型居住區(qū)總建設(shè)用地面積 3520 公頃、可建住宅面積 3281 萬平方米，規(guī)劃人口 90 萬。

第二節(jié) “鎮(zhèn)管社區(qū)”的針對性

隨著改革開放的推進(jìn)和社會轉(zhuǎn)型的加速，中國社會體制和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了整體性變遷，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時(shí)也增加了社會管理的難度和復(fù)雜性，這就使得社區(qū)在城市管理方面承擔(dān)更為重要的角色。2011 年，中國的城市化率達(dá)到 51.3%，中國城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，中國城市化進(jìn)入關(guān)鍵發(fā)展階段12。預(yù)計(jì)到 2020年，中國城市化將達(dá)到 55%，其間 1.5 億中國人將完成從農(nóng)民到市民的空間、身份轉(zhuǎn)換13。屆時(shí)，城市社區(qū)將成為各類社區(qū)中占主導(dǎo)地位的居民生活區(qū)域。中國城市社區(qū)建設(shè)已經(jīng)走過 20 多年的歷程，不僅在滿足人民群眾生活基本需要、化解改革進(jìn)程中的社會矛盾、倡導(dǎo)良好的社會風(fēng)尚、保障改革順利進(jìn)行等方面發(fā)揮了不可替代的作用，也為構(gòu)建社會主義和諧社會提供了有益經(jīng)驗(yàn)14。城市社區(qū)的主要特點(diǎn)：人口數(shù)量多，異質(zhì)性強(qiáng)；組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜；社區(qū)居民生活方式差異性大；家庭的規(guī)模小且功能弱化；社區(qū)成員之間人際關(guān)系較為松散，血緣關(guān)系淡化；經(jīng)濟(jì)、政治、文化相對發(fā)達(dá)；社區(qū)服務(wù)設(shè)施、物質(zhì)條件相對齊全15。根據(jù)城市社區(qū)管理活動的主體不同，社區(qū)管理模式主要分為企業(yè)主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型和社區(qū)自治型四種類型。一是企業(yè)主導(dǎo)型管理模式。它形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)對社區(qū)內(nèi)包括房產(chǎn)、學(xué)校、娛樂設(shè)施等的各類基礎(chǔ)性設(shè)施享有所有權(quán)，在政府有關(guān)部門的參與下，企業(yè)直接或者間接地行使社區(qū)經(jīng)濟(jì)管理職能、社會事務(wù)管理職能和市政管理職能的管理模式16。二是政府主導(dǎo)型管理模式。它以政府為核心，以街道辦事處為主體，在居委會、中介組織、社會團(tuán)體等各種社區(qū)主體的共同參與配合下對社區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行管理。優(yōu)點(diǎn)在于：政府在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，與社區(qū)內(nèi)各種組織機(jī)構(gòu)成為一體，共同擔(dān)負(fù)著對城建、環(huán)衛(wèi)、公安、文化等部門的協(xié)調(diào)和組織功能。不足之處在于造成機(jī)構(gòu)臃腫，降低了工作效率。

第三章 “鎮(zhèn)管社區(qū)”的體制比較 ..................................................................18

第一節(jié) “鎮(zhèn)管社區(qū)”管理體制......................................................................18

一、“鎮(zhèn)管社區(qū)”基本組織架構(gòu)....................................................................18

二、“鎮(zhèn)管社區(qū)”關(guān)系界定...........................................................................19

第二節(jié) “鎮(zhèn)管社區(qū)”的主要模式及基本做法...................................................19

一、東明模式...........................................................................................19

二、花木和川沙模式.................................................................................20

三、三林模式...........................................................................................20

第三節(jié) “鎮(zhèn)管社區(qū)”與傳統(tǒng)社區(qū)管理的比較分析............................................20

第四章 航頭鎮(zhèn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”的實(shí)踐探索..........................................................22

第一節(jié) 實(shí)施“鎮(zhèn)管社區(qū)”的背景....................................................................22

一、航頭鎮(zhèn)大型居住社區(qū)概況.....................................................................22

二、航頭鎮(zhèn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”建設(shè)反思..................................................................25

三、“鎮(zhèn)管社區(qū)”的落實(shí)...............................................................................25

第二節(jié) 航頭鎮(zhèn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理模式分析.......................................................26

一、指導(dǎo)不干預(yù)：“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式下的政府角色...........................................26

二、社區(qū)自治機(jī)制：“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的有益探索...........................................27

三、社區(qū)共同體：“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式下的社區(qū)本質(zhì)...........................................28

第三節(jié) 航頭鎮(zhèn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”的問題與不足........................................................29

一、社區(qū)自身定位及其內(nèi)部關(guān)系有待明晰.....................................................29

二、政府職能還需明確和加強(qiáng).....................................................................30

三、黨組織的作用有待進(jìn)一步凸顯...............................................................31

四、社會管理有待進(jìn)一步創(chuàng)新......................................................................31

第五章 完善“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的對策建議........................................................33

第一節(jié) 強(qiáng)化黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)力..................................................................33

一、規(guī)范布局黨組織層級.............................................................................33

二、有效整合社區(qū)黨組織網(wǎng)絡(luò).......................................................................34

三、合理推行網(wǎng)絡(luò)黨建工作..........................................................................34

第二節(jié) 完善管理組織框架............................................................................36

一、設(shè)置居委會、業(yè)委會.............................................................................36

二、建立“兩委一中心”.................................................................................36

三、合理配置組織資源................................................................................37

第三節(jié) 積極推進(jìn)社區(qū)共享平臺的構(gòu)建...........................................................38

一、社區(qū)資源共享平臺................................................................................38

二、社區(qū)利益協(xié)調(diào)平臺................................................................................39

三、社區(qū)共商共治平臺................................................................................40

四、其他平臺.............................................................................................41

第四節(jié) 合理發(fā)揮社會組織作用.....................................................................41

第五章 完善“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的對策建議

第一節(jié) 強(qiáng)化黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)力

探索“鎮(zhèn)管社區(qū)”在大型居住社區(qū)管理的新模式，應(yīng)當(dāng)從全局高度和長遠(yuǎn)視角，深刻認(rèn)識大型居住社區(qū)建設(shè)的重要意義，充分挖掘和強(qiáng)化其在區(qū)域發(fā)展中的正面效應(yīng)和促進(jìn)作用，不斷深化認(rèn)識并創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)體制和工作體制。要特別注重發(fā)揮鎮(zhèn)黨委在社區(qū)建設(shè)中的指導(dǎo)作用，從全盤統(tǒng)籌和良性互動的角度，研究和解決社區(qū)建設(shè)管理的關(guān)鍵問題，指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展。探索“鎮(zhèn)管社區(qū)”新模式，雖然新居住社區(qū)鄰里關(guān)系建立、凝聚力工程等需要一定的時(shí)間，但最終居住地是居民衣食住行等日常生活展開的核心空間。居民的生活質(zhì)量、對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，鄰里關(guān)系乃至社區(qū)的和諧穩(wěn)定都與社區(qū)的生活環(huán)境、便捷程度、管理服務(wù)水平等息息相關(guān)。上海市在郊區(qū)建設(shè)大型居住區(qū)是一種全新的民生保障型社區(qū)發(fā)展模式，并且管理層面總體還處于起步階段，無論是市級、區(qū)級還是承接地所在鎮(zhèn)，對所涉建設(shè)、管理和發(fā)展等問題的認(rèn)識都處在逐步探索和深化階段，很多重大問題需要不斷完善。這就更加需要黨組織在這一體系中的增強(qiáng)核心領(lǐng)導(dǎo)力。黨組織對于遇到的各種問題，要敢于帶頭研究解決方法，對自身無法突破的困難，積極與上級黨組織溝通，共同破解。一、規(guī)范布局黨組織層級在《中國共產(chǎn)黨章程》的第五章第三十二條第一段規(guī)定，“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)。”從中可見社區(qū)黨組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。社區(qū)管理體制改革要求從總體上建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的多元治理體制，也明確了“黨委領(lǐng)導(dǎo)”是社區(qū)管理體制改革的核心。社區(qū)內(nèi)黨建組織的載體包括領(lǐng)導(dǎo)載體（街道、社區(qū)黨組織）、協(xié)調(diào)載體（街道、社區(qū)黨建工作協(xié)調(diào)委員會或社區(qū)黨建聯(lián)席會）、群團(tuán)載體（黨建帶團(tuán)建、黨建帶工建、黨建帶婦建）31。

余 論

基層社區(qū)是人們生活和社會交往的地理空間載體，現(xiàn)代社區(qū)概念主要采用城市規(guī)劃中以鄰里單元為社區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，作為社區(qū)管理體制分析而言，這樣的規(guī)劃意義上的劃分更有助于管理。但同時(shí)想指出的是，未來社區(qū)管理中，硬性的管理架構(gòu)固然必須，而以人為本的管理理念卻將是深植人心的。這和航頭鎮(zhèn)大型居住社區(qū)提出的“幸福居住”的理念也是相契合的。中華傳統(tǒng)文化造就了人們對地緣血緣所形成的親情鄉(xiāng)情的天然的凝聚力和感召力。在“鎮(zhèn)管社區(qū)”這樣一種創(chuàng)新的社區(qū)管理模式下，更應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮情感在社會管理中的整合效用和約束能力。在人口不斷導(dǎo)入的過程中，致力于把社區(qū)建設(shè)成包容的小社會、溫馨和諧的大家園。只有依靠鎮(zhèn)政府的資源整合、協(xié)調(diào)調(diào)動、政策規(guī)范方面的綜合優(yōu)勢，搭建社區(qū)共治平臺，增強(qiáng)居民自治能力，鼓勵社會力量的參與，才能最大限度地發(fā)揮“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的優(yōu)勢。鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)適時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范政社事務(wù)分工、理順社區(qū)組織關(guān)系、加大社會組織培育，形成政府和社會的良性互動。航頭鎮(zhèn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式是新時(shí)期城郊社區(qū)治理的一個(gè)新的嘗試和探索，為整個(gè)上海乃至全國社區(qū)治理制度的改革拓展了一條新的思路。吸取和總結(jié)航頭鎮(zhèn)在探索創(chuàng)新社區(qū)治理模式中取得的經(jīng)驗(yàn)，對整個(gè)上海的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展都具有著十分重要的意義。航頭鎮(zhèn)結(jié)合自身的實(shí)際情況，采取了多種措施致力于實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治和共治，突出了社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心，發(fā)揮了社區(qū)共同體的共商共治機(jī)制，從而，為社區(qū)治理模式的創(chuàng)新作出了有益的探索。當(dāng)然，就目前的實(shí)際狀況來看，“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式仍然需要不斷的完善和深化，在政府和社會的關(guān)系、行政權(quán)力界限、社區(qū)共治和居民自治等問題上還需要進(jìn)行深入的研究和探討。

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