發(fā)布時間：2014-07-27 05:46

　　官僚制是工業(yè)文明時代的產(chǎn)物，它較好地適應(yīng)了人類社會從農(nóng)業(yè)文明過渡到工業(yè)文明所提出的要求，包括行政體系在內(nèi)的整個社會的官僚制化是工業(yè)文明時代的必然選擇。但這并不是說官僚制完美無缺，實際上在官僚制的內(nèi)部存在著不可祛除的痼疾。當(dāng)人類社會從工業(yè)文明時代走向后工業(yè)文明時代時，這些痼疾不可避免地日漸顯露，成為困擾公共行政的弊病。 
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　　對合理性的追求是韋伯官僚制的核心要義所在。但這里的合理性并不完整，它僅指形式合理性，而不包括實質(zhì)合理性。形式合理性傾向于在其程序和手段等方面盡可能地加以量化，從而使行動本身以及對行動結(jié)束后目的實現(xiàn)程序的預(yù)測成為可以被計算的任務(wù)。而實質(zhì)合理性則是一種主觀的合理性，僅僅對行動實現(xiàn)價值判斷，而忽視效率。形式合理性是工具——目的的，而價值合理性則是倫理道德的。價值合理性是傳統(tǒng)社會秩序的本質(zhì)特征，在現(xiàn)代社會這種合理性已經(jīng)失去了它存在的社會氛圍，現(xiàn)代化的過程正是一個形式理性擴(kuò)張和實質(zhì)理性萎縮的過程。因此，韋伯在設(shè)計官僚制時割裂了形式合理性與實質(zhì)合理性之間的關(guān)系，片面強(qiáng)調(diào)形式合理性而拋棄了實質(zhì)合理性。在這里我們可以看到，官僚制的合理化是以人的異化為代價的。伴隨著結(jié)構(gòu)的科學(xué)化和運(yùn)行的技術(shù)化，官僚制中人的價值和主體地位喪失了。由于追求形式合理性而排除價值因素的干擾，整個官僚制對于效率來說是一個有效的工具，而身處其中的行政人員也僅僅是作為一種工具而存在，是官僚制這臺龐大機(jī)器上的齒輪上的齒牙，一切均要依理性的規(guī)則和程序運(yùn)行，自主性和價值判斷成為理性規(guī)則的對立物，屬于必須祛除的行列。因為“官僚制是現(xiàn)代社會的體制性動力，而官僚制中所固有的強(qiáng)制性規(guī)范迫使一個角色完成自我梳理從而提高體制的能量”。[6]人們?nèi)绻�想要做出有一樣的社會行為，就必須加入某個官僚制組織，以被異化為代價，放棄其自主性及一切情感因素，成為理性規(guī)則的奴隸�？梢哉f，“官僚制猶如一個巨大的鐵籠，將人固定在其中壓抑了人的積極性和創(chuàng)造性，使人成為一種附屬品只會機(jī)械地例行公事成為沒有精神的專家，沒有情感的享樂人”。“這無異于在官僚制中宣布了人的死亡”。[8] 
　　我們知道，知識經(jīng)濟(jì)時代知識是第一財富，人力資源是最重要的資源，效率的提高最終應(yīng)著眼于人的完善及其自主性的提高。因此現(xiàn)代管理以人為核心奉行人本主義，強(qiáng)調(diào)人的價值，把為了人、發(fā)展人、依靠人、完善人作為管理的目標(biāo)所在。在對人的態(tài)度上，官僚制與現(xiàn)代管理背道而馳。這也可以解釋為什么以效率為目標(biāo)的官僚制在信息社會卻成了效率低下的代名詞。 　　 
　　（二）與民主的沖突 
　　按照韋伯設(shè)想，官僚制是民主政體的“奴役式外殼”，是最好的防范非理性的野蠻人復(fù)辟的手段。但在實踐中，官僚制下的行政人員往往給人民留下高高在上、脫離群眾、不切實際、不思進(jìn)取、保守僵化的官僚主義印象。
　　在傳統(tǒng)行政模式中，由于堅持政治與行政相分離的原則，行政組織按照官僚制建構(gòu)，是一個不同于政治組織的獨(dú)立體系。行政人員保持政治中立，根據(jù)其所處等級制度的特定層級確定其位置與角色，對其上級負(fù)責(zé)。行政人員常常與公眾接觸，但他們的權(quán)力并非直接來自于公眾，因此也不必對公眾直接負(fù)責(zé)，因為這是政治家的職責(zé)。作為官僚制組織這臺龐大機(jī)器上的零件，行政人員的任務(wù)就是依照理性的規(guī)則進(jìn)行工作，執(zhí)行上級的指示和命令，而結(jié)果如何并不在他們的考慮范圍之內(nèi)。“在通常情況下，除了最上層的官員，沒人能命令這部機(jī)器開始或停止運(yùn)作”。[9]而公民雖然是公共權(quán)力的來源，但“在與官僚制組織接觸的過程中，公民面對的是一個龐然大物，它擁有全面的技術(shù)和力量，公民僅是這個復(fù)雜過程的一個微不足道的參與者”。[10]可以說，官僚制是實現(xiàn)民主政治的一種工具，但這個工具本身就是不民主的。 
　　必須指出，在實際運(yùn)作中，官僚制下的行政人員并非韋伯所說的齒輪上的齒牙，官僚制組織也不是非利益取向的組織。實際上，不管是官僚制組織還是官僚本人都有自身的利益追求。公共選擇理論從“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)出發(fā)分析官僚制，認(rèn)為官僚和任何人一樣是自身最大利益的追求者，不是受到公共利益的激勵，而是受到其利己的利益激勵。“官僚制組織立志于通過其等級制的組織結(jié)構(gòu)來強(qiáng)化自身的權(quán)力、聲望、安全性以及收入而非組織目標(biāo)的實現(xiàn)。”[11]而個人利益驅(qū)使下的產(chǎn)出并不全然符合組織的最大利益。官僚們出于自身利益的考慮，千方百計的尋求權(quán)力的擴(kuò)張和預(yù)算的最大化，結(jié)果造成機(jī)構(gòu)龐大臃腫和預(yù)算的不斷膨脹。而官僚之間爭奪權(quán)力和利益的競爭也會在組織內(nèi)部形成一個相互傾軋、勾心斗角的氛圍，造成整個官僚制體系的內(nèi)耗增加，背離組織本身存在的目的。而且，官僚制組織往往通過信息和技術(shù)的壟斷來逃避政治家和公眾的監(jiān)督，使官僚制組織成為一個不受公眾制約的獨(dú)立組織。連韋伯自己也承認(rèn)“任何官僚制組織都力求通過對知識和意圖的保密來增強(qiáng)其專業(yè)上的優(yōu)越地位，而職業(yè)機(jī)密亦是官僚制的獨(dú)特發(fā)明”。
　�。ㄈ�）效率的低下 
　　官僚制適合在環(huán)境比較穩(wěn)定、生活節(jié)奏較慢的社會中，大規(guī)模提供對服務(wù)質(zhì)量要求不高、品種比較單一的滿足社會基本需求的公共產(chǎn)品。在這種社會條件下，官僚制的效率是比較高的。“也許在公共行政的黃金年代，環(huán)境變化非常之緩，使其能夠在固定的環(huán)境中照常運(yùn)作，但現(xiàn)在已鮮有這種社會環(huán)境存在”。后工業(yè)社會瞬息萬變，全球市場的形成使原來的經(jīng)濟(jì)體制面臨巨大的挑戰(zhàn)，信息技術(shù)的發(fā)展使普通百姓也能與他們的領(lǐng)導(dǎo)一樣獲取知識和信息，教育水平的提高使腦力勞動成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素，人們對公共產(chǎn)品的需求也日趨多樣化。這一切要求體制必須是靈活的、適應(yīng)性強(qiáng)的；要求政府能給予其人民更多的權(quán)利和利益。而這一切都是官僚制力所不能及的。因為官僚制下的行政機(jī)構(gòu)和人員必須遵照固定不變的理性規(guī)則工作，筆耕論文，而不能根據(jù)顧客和社會的要求靈活自主地提供公共服務(wù)，即使這些規(guī)則已經(jīng)過時。在這里，遵守規(guī)則成為組織力圖達(dá)到的目標(biāo)，政府成了“規(guī)章驅(qū)動的政府”，這樣就不可避免的窒息行政人員的創(chuàng)新精神，在組織中形成一種“不求有功，但求無過”的文化氛圍。于是，“工作變成了乏味的例行公事，表現(xiàn)出色的員工和表現(xiàn)不良的員工在報酬上體現(xiàn)不出太大的差異，其產(chǎn)生的結(jié)果就不是高生產(chǎn)力，而是低生產(chǎn)力”。[14]而官僚制組織內(nèi)部過多的層級也使這個組織體系決策緩慢，不能靈活地適應(yīng)社會和公眾多樣變化的需求。 

 

本文編號：7757