第一章  緒論

一、研究背景及意義

（一）研究背景

2008 年，國(guó)家批準(zhǔn)實(shí)施《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，把北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)開放開發(fā)納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，并且以《發(fā)展規(guī)劃》為統(tǒng)領(lǐng)，在享受國(guó)家西部大開發(fā)、沿海開放、少數(shù)民族自治、邊境地區(qū)開放等優(yōu)惠基礎(chǔ)上，自治區(qū)人民政府出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)開放開發(fā)的若干政策規(guī)定》，在自治區(qū)權(quán)限范圍內(nèi)提出了七大類 74 款優(yōu)惠政策。并專門出臺(tái)了《關(guān)于支持臺(tái)資企業(yè)發(fā)展的若干政策措施》等五個(gè)方面共 24 條優(yōu)惠政策，支持臺(tái)商企業(yè)到廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)投資發(fā)展。在北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展政策的過(guò)程中，廣西出臺(tái)了不少相關(guān)的配套措施與文件，目的在推進(jìn)各項(xiàng)政策的實(shí)施和落實(shí)，促進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展,區(qū)域發(fā)展政策的實(shí)施效果明顯。

北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)在國(guó)家大力支持和廣西全區(qū)上下的共同努力下，經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展取得了顯著的成效，功能定位逐步實(shí)現(xiàn)，階段性的發(fā)展目標(biāo)基本完成 不僅推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)區(qū)的快速發(fā)展，對(duì)于完善沿海經(jīng)濟(jì)布局，帶動(dòng)和促進(jìn)廣西及西南中南地區(qū)對(duì)外開放，推動(dòng)中國(guó)-東盟開放合作發(fā)揮了重要作用。實(shí)踐證明，這些政策文件的實(shí)施推動(dòng)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展取得了一定的成就。但是，由于政策具有一定的時(shí)效性，隨著發(fā)展環(huán)境的變化，這些政策文件的實(shí)施效果也會(huì)受到一定程度的限制。此時(shí)，就要考慮原有的政策文件是否延續(xù)、改進(jìn)或者終止。基于以上原因，對(duì)現(xiàn)行的北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展政策進(jìn)行評(píng)價(jià)就顯得尤為必要，為更好的推進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)各項(xiàng)發(fā)展政策的開展以及提高政策實(shí)施效果提供比較翔實(shí)的實(shí)證依據(jù)。

（二）研究意義

在現(xiàn)代社會(huì)條件下，公共政策對(duì)社會(huì)資源分配產(chǎn)生重要影響，并且與公共政策相聯(lián)系的政策評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)也不可或缺。在我國(guó)，區(qū)域發(fā)展政策作為解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)重要公共政策，政策的實(shí)施效果對(duì)于區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著重要作用。目前，中國(guó)學(xué)者在區(qū)域政策效果評(píng)價(jià)研究方面，，與國(guó)外相比較，研究仍然處于低水平的狀態(tài)，相對(duì)較少而且比較落后，政府對(duì)政策的效果評(píng)價(jià)不夠重視，與政策制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)相比，一系列完整的政策過(guò)程體系中最弱的環(huán)節(jié)就是區(qū)域發(fā)展政策的效果評(píng)價(jià)。因此，必須重視對(duì)區(qū)域發(fā)展政策效果的評(píng)價(jià)研究，有利于區(qū)域發(fā)展政策評(píng)價(jià)研究的科學(xué)化、規(guī)范化和高效化。

........................

二、研究框架及方法

.............................

第二章  基本概念及理論基礎(chǔ)

一、基本概念界定

（一）區(qū)域發(fā)展政策

對(duì)于區(qū)域發(fā)展政策的定義，綜合前人的研究給出的定義是：在一定的經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下，在一定的國(guó)家發(fā)展的基礎(chǔ)上，依據(jù)國(guó)家整體的發(fā)展政策和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)需要，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，并針對(duì)區(qū)域發(fā)展中存在的問(wèn)題，制定一系列政策措施來(lái)促進(jìn)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。區(qū)域發(fā)展政策一般由經(jīng)濟(jì)方面的政策、社會(huì)方面的政策、環(huán)境方面的政策等。而國(guó)家與地方政府制定公共政策的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)方面的政策、社會(huì)方面的政策。文章主要圍繞區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策、區(qū)域社會(huì)政策效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

為了促進(jìn)某一區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府出臺(tái)了一系列的規(guī)章、意見、會(huì)議決議等政策文件。在對(duì)這些政策文件進(jìn)行評(píng)價(jià)之前必須深入了解政策的基本內(nèi)容及相關(guān)背景。區(qū)域發(fā)展政策的政策內(nèi)容包含了多個(gè)政策文件及政策，要對(duì)政策的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，首先要梳理北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)現(xiàn)行的所有政策，根據(jù)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的政策目標(biāo)分別從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域等五大觀測(cè)目標(biāo)層，找出涉及促進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展的政策內(nèi)容。

（二）政策效果評(píng)價(jià)

政策效果即政策影響是從公共政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的對(duì)政策客體狀態(tài)的影響所發(fā)生的變化。因此，政策效果評(píng)價(jià)就是一個(gè)綜合評(píng)價(jià)，測(cè)量公共政策在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)效果及其有效性。評(píng)價(jià)政策效果的目標(biāo)，是要通評(píng)價(jià)確定某項(xiàng)政策是否發(fā)揮了作用，以及發(fā)揮了多大的作用，為進(jìn)一步了解政策措施與政策影響之間的因果關(guān)系，促進(jìn)政策控制、政策修正和政策優(yōu)化提供基本的依據(jù)。

本文是對(duì)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展政策效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，重點(diǎn)是效果評(píng)價(jià)，在實(shí)際效果評(píng)價(jià)中，結(jié)合政策評(píng)價(jià)理論總結(jié)出的評(píng)價(jià)框架，既關(guān)注目標(biāo)達(dá)成，也關(guān)注附帶效果。所以，這里的評(píng)價(jià)主要解決兩方面的問(wèn)題，一方面是區(qū)域發(fā)展政策對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展帶來(lái)的實(shí)際促進(jìn)作用情況，另一方面是解決制約政策效果發(fā)揮的因素有哪些以及如何提升政策實(shí)施質(zhì)量。

.........................

二、相關(guān)理論基礎(chǔ)

（一）政府職能決定論

政府職能決定論認(rèn)為：“政府職能發(fā)揮著不可替代的作用，尤其在國(guó)家治理中。”在國(guó)家行政管理中政府的職能起著非常重要的作用。國(guó)家進(jìn)行行政管理的基礎(chǔ)和根據(jù)是政府的職能�，F(xiàn)在，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展瞬息萬(wàn)變，公共政策是政府用于調(diào)控社會(huì)各類公共資源的重要工具。因此，政策效果評(píng)價(jià)的地位也日益凸顯。如果政府職能部門實(shí)施的大部分公共政策都不能夠達(dá)到大部分老百姓所預(yù)期的效果，不僅對(duì)資源浪費(fèi)來(lái)說(shuō)是一種無(wú)法彌補(bǔ)的傷害，并在某種程度上可能引發(fā)政府危機(jī)。

通過(guò)實(shí)踐證明，政策評(píng)價(jià)不僅能夠檢驗(yàn)判斷是否科學(xué)以及政策評(píng)價(jià)本身的意義，而且還能對(duì)政策過(guò)程的每個(gè)階段進(jìn)行全面分析及考察，檢驗(yàn)相關(guān)政策執(zhí)行后所產(chǎn)生的效果，并針對(duì)政策評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出合理的建議，為未來(lái)的政策實(shí)踐提供基礎(chǔ)性的分析依據(jù)。且現(xiàn)代政府進(jìn)行政策評(píng)價(jià)的首要目標(biāo)就是提高公共政策的質(zhì)量，并且同步實(shí)施各項(xiàng)措施予來(lái)保證政策執(zhí)行能夠取得預(yù)期的效果，而促使這一首要目標(biāo)達(dá)成的主要途徑之一就是公共政策評(píng)價(jià)有一套規(guī)范的評(píng)價(jià)體系，規(guī)范的政策評(píng)價(jià)能夠使政府職能得到最大的發(fā)揮，與此同時(shí)，政府職能通過(guò)最大程度的發(fā)揮，能夠及時(shí)有效地完成公共政策的目標(biāo)。

（二）政策生態(tài)學(xué)理論

公共政策環(huán)境能夠?qū)�公共政策運(yùn)行產(chǎn)生影響，公共政策的生態(tài)環(huán)境對(duì)制定公共政策、執(zhí)行公共政策以及最后的公共政策評(píng)價(jià)等政策過(guò)程產(chǎn)生重要的影響。所以，公共政策生態(tài)環(huán)境和要素一直以來(lái)都是公共政策研究領(lǐng)域的一項(xiàng)重要課題。RobertEyestone 在《公共政策趨勢(shì)》里提出用一個(gè)公式來(lái)表達(dá)它們之間的關(guān)系:P=(E，G)其中 P 代表公共政策，E 代表生態(tài)環(huán)境，G 代表政府，這個(gè)公式表達(dá)了公共政策與政府、生態(tài)環(huán)境之間的函數(shù)關(guān)系。最早對(duì)公共政策生態(tài)進(jìn)行論述的是拉斯韋爾，他在闡述政策科學(xué)的三個(gè)特征：跨科學(xué)性、情境和問(wèn)題導(dǎo)向的本質(zhì)和規(guī)范性時(shí)，他特別關(guān)注政策分析與外部環(huán)境之間的關(guān)系，“情境性”實(shí)際上就是對(duì)公共政策生態(tài)進(jìn)行研究，即公共政策與其內(nèi)外環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境之間的聯(lián)系。概括地來(lái)說(shuō)公共政策運(yùn)行的重要外部條件和因素是公共政策環(huán)境，對(duì)公共政策環(huán)境的研究影響著公共政策的制定、執(zhí)行和評(píng)價(jià)等過(guò)程，這些因素主要包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化以及具體一項(xiàng)公共政策頒布時(shí)所處的特定背景、變動(dòng)的環(huán)境等。根據(jù)政策生態(tài)學(xué)理論，我們?cè)趯?duì)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)域政策效果評(píng)價(jià)的過(guò)程中要重視內(nèi)外部環(huán)境的影響，客觀地做出評(píng)價(jià)。

........................

第三章 廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展政策效果評(píng)價(jià)體系構(gòu)建............13

一、效果評(píng)價(jià)框架建立的目標(biāo)與原則 ...................13

二、政策效果評(píng)價(jià)體系的內(nèi)容 ....................13

（一）總體效果觀測(cè)內(nèi)容分析 ................14

（二）具體效果觀測(cè)內(nèi)容分析 ..................15 

第四章 廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展政策效果評(píng)價(jià)....................16

一、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)主要區(qū)域發(fā)展政策內(nèi)容回顧 ...................16 

（一）涉及經(jīng)濟(jì)區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的政策規(guī)劃 .................16

（二）涉及經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重點(diǎn)園區(qū)建設(shè)方面的政策 ...........16

第五章 廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展政策存在的問(wèn)題..................28

一、政策目標(biāo)和內(nèi)容不夠明確 ...................28

二、政策制定缺乏針對(duì)性和整體協(xié)調(diào)性 ..................28

三、制定的政策仍存在執(zhí)行偏差的情況 ...............29

第六章  廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展政策優(yōu)化建議

北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)成立八年來(lái)，國(guó)家以及廣西自治區(qū)出臺(tái)的一系列區(qū)域發(fā)展政策對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到引導(dǎo)、扶持的重大作用，也取得了一定的政策成效，然而，這些政策還有很多令人不滿意之處，現(xiàn)階段，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的功能定位又開始邁入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，完善區(qū)域發(fā)展政策，為政策效果的提升創(chuàng)造更好的政策環(huán)境已到了迫切需要解決的階段了，廣西自治區(qū)及北部灣各市政府可以從以下幾個(gè)方面努力。

一、明確北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展政策目標(biāo)

政策目標(biāo)是政府要實(shí)現(xiàn)解決有關(guān)公共政策問(wèn)題，只有透過(guò)公共政策的實(shí)施，政策目的才有可能實(shí)現(xiàn)。明確政策目標(biāo)能夠?yàn)檎�策效果評(píng)價(jià)提供重要的評(píng)價(jià)參考標(biāo)準(zhǔn)。目前有關(guān)北部灣經(jīng)濟(jì)的相關(guān)區(qū)域發(fā)展政策文件的政策實(shí)施目標(biāo)大都比較宏觀、模糊，因此應(yīng)該將政策目標(biāo)分解成不同層次的子目標(biāo)，使政策目標(biāo)更加明確，具有操作性。另外，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)該按照南北欽防四市發(fā)展的實(shí)際情況對(duì)區(qū)域發(fā)展政策目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。為了制定的政策目標(biāo)具有可實(shí)現(xiàn)性，必須明確政策的目標(biāo)以及注意各個(gè)子目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)協(xié)同性，并且還要明確對(duì)政策實(shí)施手段、方法，發(fā)揮每個(gè)政策的利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)，注意權(quán)力與利益兩者之間的關(guān)系，從而建立一整套政策實(shí)施計(jì)劃、控制、監(jiān)督以及反饋的評(píng)價(jià)方案，才能保證順利推行政策，實(shí)現(xiàn)政策的預(yù)期目標(biāo)。

人才作為一項(xiàng)重大的政策資源，它的使用、配置、流動(dòng)和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)都必須通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)，為北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展提供保障。首先，完善人才的培養(yǎng)機(jī)制，培養(yǎng)創(chuàng)新型人才。以高層次人才和緊缺人才為培養(yǎng)重點(diǎn)，加快培養(yǎng)高素質(zhì)、創(chuàng)新能力強(qiáng)，專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍；以高級(jí)技師和技師為重點(diǎn)加快培養(yǎng)一支門類齊全、技藝精湛的高技能人才隊(duì)伍。另外政府人事職能部門應(yīng)建立健全各項(xiàng)人事管理政策和制度，對(duì)高層次人才實(shí)行待遇從優(yōu)政策，給予緊缺人才引進(jìn)津貼，最后次加大各類孵化器建設(shè)，為科技成果轉(zhuǎn)化和自主創(chuàng)業(yè)提供平臺(tái)。加快出臺(tái)政策措施支持企業(yè)、高校等社會(huì)各界建設(shè)“產(chǎn)學(xué)研”聯(lián)合體。高校和科研機(jī)構(gòu)的人才、智力、技術(shù)要素要與產(chǎn)業(yè)實(shí)體的資金、設(shè)備等要素結(jié)合在一起，共同在技術(shù)、研究、開發(fā)、應(yīng)用、市場(chǎng)化等方面進(jìn)行實(shí)質(zhì)性合作。廣西應(yīng)加強(qiáng)南寧高新區(qū)、北�？萍紙@區(qū)等創(chuàng)業(yè)科技園區(qū)的建設(shè)，重視人才管理方法的創(chuàng)新。

.......................

結(jié)語(yǔ)

公共政策對(duì)社會(huì)資源分配產(chǎn)生重要影響，并且與之相聯(lián)系的政策評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)也不可或缺。在我國(guó)，區(qū)域發(fā)展政策作為解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)重要公共政策，政策的實(shí)施效果對(duì)于區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著重要作用。目前，我國(guó)有關(guān)區(qū)域政策效果評(píng)價(jià)的研究還相對(duì)較少且比較滯后重視程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，與政策制定和執(zhí)行相比，對(duì)區(qū)域發(fā)展政策效果的評(píng)價(jià)仍是整個(gè)政策過(guò)程體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)。因此，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域發(fā)展政策效果評(píng)價(jià)的研究有利于區(qū)域發(fā)展政策評(píng)價(jià)研究的科學(xué)化、規(guī)范化和高效化。

本文根據(jù)公共政策學(xué)等學(xué)科理論和方法，從總體效果和具體效果兩個(gè)方面建立評(píng)價(jià)框架，并通過(guò)個(gè)案分析檢驗(yàn)政策的有效性，得到以下結(jié)論:

（一）區(qū)域政策劃分標(biāo)準(zhǔn)多樣。本文借鑒相關(guān)研究，結(jié)合北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)際，將經(jīng)濟(jì)區(qū)已有區(qū)域政策劃分為 5 種類型�？偨Y(jié)發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)政策、交通基礎(chǔ)設(shè)政策、開放合作政策、社會(huì)保障政策，是促進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的核心政策，也是未來(lái)經(jīng)濟(jì)區(qū)仍需保留與堅(jiān)持的，可根據(jù)客觀實(shí)際進(jìn)行調(diào)整，適當(dāng)轉(zhuǎn)變政策重心與具體操作模式。

（二）結(jié)合北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域政策的現(xiàn)狀，對(duì)政策進(jìn)行劃分，從總體效果和具體效果兩個(gè)方面選取不同的考察內(nèi)容建立經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)框架，判斷其所對(duì)應(yīng)的實(shí)施效果的好壞程度。

（三）通過(guò)效果評(píng)價(jià)分析，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展政策的整體實(shí)施效果顯著，但執(zhí)行過(guò)程中存在一定的偏差，未能達(dá)到應(yīng)有的效果水平。因此，政府需明確政策的目標(biāo),為提升政策實(shí)施效果提供政策保障；優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境；構(gòu)建有效推動(dòng)政策實(shí)施的機(jī)構(gòu)、平臺(tái)，等方面進(jìn)行努力，進(jìn)一步提升北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政策實(shí)施效果。

參考文獻(xiàn)（略）