廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展政策效果評價研究
第一章 緒論
一、研究背景及意義
(一)研究背景
2008 年,國家批準(zhǔn)實(shí)施《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》,把北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)開放開發(fā)納入國家發(fā)展戰(zhàn)略,并且以《發(fā)展規(guī)劃》為統(tǒng)領(lǐng),在享受國家西部大開發(fā)、沿海開放、少數(shù)民族自治、邊境地區(qū)開放等優(yōu)惠基礎(chǔ)上,自治區(qū)人民政府出臺了《關(guān)于促進(jìn)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)開放開發(fā)的若干政策規(guī)定》,在自治區(qū)權(quán)限范圍內(nèi)提出了七大類 74 款優(yōu)惠政策。并專門出臺了《關(guān)于支持臺資企業(yè)發(fā)展的若干政策措施》等五個方面共 24 條優(yōu)惠政策,支持臺商企業(yè)到廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)投資發(fā)展。在北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展政策的過程中,廣西出臺了不少相關(guān)的配套措施與文件,目的在推進(jìn)各項政策的實(shí)施和落實(shí),促進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展,區(qū)域發(fā)展政策的實(shí)施效果明顯。
北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)在國家大力支持和廣西全區(qū)上下的共同努力下,經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會各項事業(yè)發(fā)展取得了顯著的成效,功能定位逐步實(shí)現(xiàn),階段性的發(fā)展目標(biāo)基本完成 不僅推動了經(jīng)濟(jì)區(qū)的快速發(fā)展,對于完善沿海經(jīng)濟(jì)布局,帶動和促進(jìn)廣西及西南中南地區(qū)對外開放,推動中國-東盟開放合作發(fā)揮了重要作用。實(shí)踐證明,這些政策文件的實(shí)施推動北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展取得了一定的成就。但是,由于政策具有一定的時效性,隨著發(fā)展環(huán)境的變化,這些政策文件的實(shí)施效果也會受到一定程度的限制。此時,就要考慮原有的政策文件是否延續(xù)、改進(jìn)或者終止;谝陨显,對現(xiàn)行的北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展政策進(jìn)行評價就顯得尤為必要,為更好的推進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)各項發(fā)展政策的開展以及提高政策實(shí)施效果提供比較翔實(shí)的實(shí)證依據(jù)。
(二)研究意義
在現(xiàn)代社會條件下,公共政策對社會資源分配產(chǎn)生重要影響,并且與公共政策相聯(lián)系的政策評價環(huán)節(jié)也不可或缺。在我國,區(qū)域發(fā)展政策作為解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一項重要公共政策,政策的實(shí)施效果對于區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著重要作用。目前,中國學(xué)者在區(qū)域政策效果評價研究方面,,與國外相比較,研究仍然處于低水平的狀態(tài),相對較少而且比較落后,政府對政策的效果評價不夠重視,與政策制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)相比,一系列完整的政策過程體系中最弱的環(huán)節(jié)就是區(qū)域發(fā)展政策的效果評價。因此,必須重視對區(qū)域發(fā)展政策效果的評價研究,有利于區(qū)域發(fā)展政策評價研究的科學(xué)化、規(guī)范化和高效化。
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二、研究框架及方法
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第二章 基本概念及理論基礎(chǔ)
一、基本概念界定
(一)區(qū)域發(fā)展政策
對于區(qū)域發(fā)展政策的定義,綜合前人的研究給出的定義是:在一定的經(jīng)濟(jì)時代背景下,在一定的國家發(fā)展的基礎(chǔ)上,依據(jù)國家整體的發(fā)展政策和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢需要,根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,并針對區(qū)域發(fā)展中存在的問題,制定一系列政策措施來促進(jìn)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。區(qū)域發(fā)展政策一般由經(jīng)濟(jì)方面的政策、社會方面的政策、環(huán)境方面的政策等。而國家與地方政府制定公共政策的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)方面的政策、社會方面的政策。文章主要圍繞區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策、區(qū)域社會政策效果進(jìn)行評價。
為了促進(jìn)某一區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,政府出臺了一系列的規(guī)章、意見、會議決議等政策文件。在對這些政策文件進(jìn)行評價之前必須深入了解政策的基本內(nèi)容及相關(guān)背景。區(qū)域發(fā)展政策的政策內(nèi)容包含了多個政策文件及政策,要對政策的實(shí)施效果進(jìn)行評價,首先要梳理北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)現(xiàn)行的所有政策,根據(jù)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的政策目標(biāo)分別從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域等五大觀測目標(biāo)層,找出涉及促進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展的政策內(nèi)容。
(二)政策效果評價
政策效果即政策影響是從公共政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的對政策客體狀態(tài)的影響所發(fā)生的變化。因此,政策效果評價就是一個綜合評價,測量公共政策在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)效果及其有效性。評價政策效果的目標(biāo),是要通評價確定某項政策是否發(fā)揮了作用,以及發(fā)揮了多大的作用,為進(jìn)一步了解政策措施與政策影響之間的因果關(guān)系,促進(jìn)政策控制、政策修正和政策優(yōu)化提供基本的依據(jù)。
本文是對廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展政策效果進(jìn)行評價,重點(diǎn)是效果評價,在實(shí)際效果評價中,結(jié)合政策評價理論總結(jié)出的評價框架,既關(guān)注目標(biāo)達(dá)成,也關(guān)注附帶效果。所以,這里的評價主要解決兩方面的問題,一方面是區(qū)域發(fā)展政策對經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展帶來的實(shí)際促進(jìn)作用情況,另一方面是解決制約政策效果發(fā)揮的因素有哪些以及如何提升政策實(shí)施質(zhì)量。
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二、相關(guān)理論基礎(chǔ)
(一)政府職能決定論
政府職能決定論認(rèn)為:“政府職能發(fā)揮著不可替代的作用,尤其在國家治理中。”在國家行政管理中政府的職能起著非常重要的作用。國家進(jìn)行行政管理的基礎(chǔ)和根據(jù)是政府的職能,F(xiàn)在,伴隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展瞬息萬變,公共政策是政府用于調(diào)控社會各類公共資源的重要工具。因此,政策效果評價的地位也日益凸顯。如果政府職能部門實(shí)施的大部分公共政策都不能夠達(dá)到大部分老百姓所預(yù)期的效果,不僅對資源浪費(fèi)來說是一種無法彌補(bǔ)的傷害,并在某種程度上可能引發(fā)政府危機(jī)。
通過實(shí)踐證明,政策評價不僅能夠檢驗判斷是否科學(xué)以及政策評價本身的意義,而且還能對政策過程的每個階段進(jìn)行全面分析及考察,檢驗相關(guān)政策執(zhí)行后所產(chǎn)生的效果,并針對政策評價中發(fā)現(xiàn)的問題,提出合理的建議,為未來的政策實(shí)踐提供基礎(chǔ)性的分析依據(jù)。且現(xiàn)代政府進(jìn)行政策評價的首要目標(biāo)就是提高公共政策的質(zhì)量,并且同步實(shí)施各項措施予來保證政策執(zhí)行能夠取得預(yù)期的效果,而促使這一首要目標(biāo)達(dá)成的主要途徑之一就是公共政策評價有一套規(guī)范的評價體系,規(guī)范的政策評價能夠使政府職能得到最大的發(fā)揮,與此同時,政府職能通過最大程度的發(fā)揮,能夠及時有效地完成公共政策的目標(biāo)。
(二)政策生態(tài)學(xué)理論
公共政策環(huán)境能夠?qū)舱哌\(yùn)行產(chǎn)生影響,公共政策的生態(tài)環(huán)境對制定公共政策、執(zhí)行公共政策以及最后的公共政策評價等政策過程產(chǎn)生重要的影響。所以,公共政策生態(tài)環(huán)境和要素一直以來都是公共政策研究領(lǐng)域的一項重要課題。RobertEyestone 在《公共政策趨勢》里提出用一個公式來表達(dá)它們之間的關(guān)系:P=(E,G)其中 P 代表公共政策,E 代表生態(tài)環(huán)境,G 代表政府,這個公式表達(dá)了公共政策與政府、生態(tài)環(huán)境之間的函數(shù)關(guān)系。最早對公共政策生態(tài)進(jìn)行論述的是拉斯韋爾,他在闡述政策科學(xué)的三個特征:跨科學(xué)性、情境和問題導(dǎo)向的本質(zhì)和規(guī)范性時,他特別關(guān)注政策分析與外部環(huán)境之間的關(guān)系,“情境性”實(shí)際上就是對公共政策生態(tài)進(jìn)行研究,即公共政策與其內(nèi)外環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境之間的聯(lián)系。概括地來說公共政策運(yùn)行的重要外部條件和因素是公共政策環(huán)境,對公共政策環(huán)境的研究影響著公共政策的制定、執(zhí)行和評價等過程,這些因素主要包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化以及具體一項公共政策頒布時所處的特定背景、變動的環(huán)境等。根據(jù)政策生態(tài)學(xué)理論,我們在對北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)域政策效果評價的過程中要重視內(nèi)外部環(huán)境的影響,客觀地做出評價。
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第三章 廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展政策效果評價體系構(gòu)建............13
一、效果評價框架建立的目標(biāo)與原則 ...................13
二、政策效果評價體系的內(nèi)容 ....................13
(一)總體效果觀測內(nèi)容分析 ................14
(二)具體效果觀測內(nèi)容分析 ..................15
第四章 廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展政策效果評價....................16
一、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)主要區(qū)域發(fā)展政策內(nèi)容回顧 ...................16
(一)涉及經(jīng)濟(jì)區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的政策規(guī)劃 .................16
(二)涉及經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重點(diǎn)園區(qū)建設(shè)方面的政策 ...........16
第五章 廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展政策存在的問題..................28
一、政策目標(biāo)和內(nèi)容不夠明確 ...................28
二、政策制定缺乏針對性和整體協(xié)調(diào)性 ..................28
三、制定的政策仍存在執(zhí)行偏差的情況 ...............29
第六章 廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展政策優(yōu)化建議
北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)成立八年來,國家以及廣西自治區(qū)出臺的一系列區(qū)域發(fā)展政策對經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到引導(dǎo)、扶持的重大作用,也取得了一定的政策成效,然而,這些政策還有很多令人不滿意之處,現(xiàn)階段,北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的功能定位又開始邁入發(fā)展的關(guān)鍵時期,完善區(qū)域發(fā)展政策,為政策效果的提升創(chuàng)造更好的政策環(huán)境已到了迫切需要解決的階段了,廣西自治區(qū)及北部灣各市政府可以從以下幾個方面努力。
一、明確北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展政策目標(biāo)
政策目標(biāo)是政府要實(shí)現(xiàn)解決有關(guān)公共政策問題,只有透過公共政策的實(shí)施,政策目的才有可能實(shí)現(xiàn)。明確政策目標(biāo)能夠為政策效果評價提供重要的評價參考標(biāo)準(zhǔn)。目前有關(guān)北部灣經(jīng)濟(jì)的相關(guān)區(qū)域發(fā)展政策文件的政策實(shí)施目標(biāo)大都比較宏觀、模糊,因此應(yīng)該將政策目標(biāo)分解成不同層次的子目標(biāo),使政策目標(biāo)更加明確,具有操作性。另外,北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)該按照南北欽防四市發(fā)展的實(shí)際情況對區(qū)域發(fā)展政策目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。為了制定的政策目標(biāo)具有可實(shí)現(xiàn)性,必須明確政策的目標(biāo)以及注意各個子目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)協(xié)同性,并且還要明確對政策實(shí)施手段、方法,發(fā)揮每個政策的利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù),注意權(quán)力與利益兩者之間的關(guān)系,從而建立一整套政策實(shí)施計劃、控制、監(jiān)督以及反饋的評價方案,才能保證順利推行政策,實(shí)現(xiàn)政策的預(yù)期目標(biāo)。
人才作為一項重大的政策資源,它的使用、配置、流動和價值的實(shí)現(xiàn)都必須通過市場實(shí)現(xiàn),為北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展提供保障。首先,完善人才的培養(yǎng)機(jī)制,培養(yǎng)創(chuàng)新型人才。以高層次人才和緊缺人才為培養(yǎng)重點(diǎn),加快培養(yǎng)高素質(zhì)、創(chuàng)新能力強(qiáng),專業(yè)技術(shù)人才隊伍;以高級技師和技師為重點(diǎn)加快培養(yǎng)一支門類齊全、技藝精湛的高技能人才隊伍。另外政府人事職能部門應(yīng)建立健全各項人事管理政策和制度,對高層次人才實(shí)行待遇從優(yōu)政策,給予緊缺人才引進(jìn)津貼,最后次加大各類孵化器建設(shè),為科技成果轉(zhuǎn)化和自主創(chuàng)業(yè)提供平臺。加快出臺政策措施支持企業(yè)、高校等社會各界建設(shè)“產(chǎn)學(xué)研”聯(lián)合體。高校和科研機(jī)構(gòu)的人才、智力、技術(shù)要素要與產(chǎn)業(yè)實(shí)體的資金、設(shè)備等要素結(jié)合在一起,共同在技術(shù)、研究、開發(fā)、應(yīng)用、市場化等方面進(jìn)行實(shí)質(zhì)性合作。廣西應(yīng)加強(qiáng)南寧高新區(qū)、北海科技園區(qū)等創(chuàng)業(yè)科技園區(qū)的建設(shè),重視人才管理方法的創(chuàng)新。
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結(jié)語
公共政策對社會資源分配產(chǎn)生重要影響,并且與之相聯(lián)系的政策評價環(huán)節(jié)也不可或缺。在我國,區(qū)域發(fā)展政策作為解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一項重要公共政策,政策的實(shí)施效果對于區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著重要作用。目前,我國有關(guān)區(qū)域政策效果評價的研究還相對較少且比較滯后重視程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,與政策制定和執(zhí)行相比,對區(qū)域發(fā)展政策效果的評價仍是整個政策過程體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)。因此,加強(qiáng)對區(qū)域發(fā)展政策效果評價的研究有利于區(qū)域發(fā)展政策評價研究的科學(xué)化、規(guī)范化和高效化。
本文根據(jù)公共政策學(xué)等學(xué)科理論和方法,從總體效果和具體效果兩個方面建立評價框架,并通過個案分析檢驗政策的有效性,得到以下結(jié)論:
(一)區(qū)域政策劃分標(biāo)準(zhǔn)多樣。本文借鑒相關(guān)研究,結(jié)合北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)際,將經(jīng)濟(jì)區(qū)已有區(qū)域政策劃分為 5 種類型?偨Y(jié)發(fā)現(xiàn),產(chǎn)業(yè)政策、交通基礎(chǔ)設(shè)政策、開放合作政策、社會保障政策,是促進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的核心政策,也是未來經(jīng)濟(jì)區(qū)仍需保留與堅持的,可根據(jù)客觀實(shí)際進(jìn)行調(diào)整,適當(dāng)轉(zhuǎn)變政策重心與具體操作模式。
(二)結(jié)合北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域政策的現(xiàn)狀,對政策進(jìn)行劃分,從總體效果和具體效果兩個方面選取不同的考察內(nèi)容建立經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域政策實(shí)施效果評價框架,判斷其所對應(yīng)的實(shí)施效果的好壞程度。
(三)通過效果評價分析,北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展政策的整體實(shí)施效果顯著,但執(zhí)行過程中存在一定的偏差,未能達(dá)到應(yīng)有的效果水平。因此,政府需明確政策的目標(biāo),為提升政策實(shí)施效果提供政策保障;優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境;構(gòu)建有效推動政策實(shí)施的機(jī)構(gòu)、平臺,等方面進(jìn)行努力,進(jìn)一步提升北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政策實(shí)施效果。
參考文獻(xiàn)(略)
本文編號:44130
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