一、  資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展及政府行為相關(guān)概念界定

（一）   資源型城市的概念及界定

資源型城市，具有城市的一般屬性，它是依靠不可再生的自然資源的開采和加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市，是以城市的經(jīng)濟職能為分類的特殊城市，其發(fā)展遵循著一般城市的發(fā)展規(guī)律的同時，也有著其自身的特定發(fā)展規(guī)律。這里說的不可再生資源主要是指礦產(chǎn)及林業(yè)資源。需要說明的是，林業(yè)資源因其再生周期過長的特點，通常歸于不可再生資源。同時，必須指出的是資源型城市的“城市”，不僅僅是單一的地理范圍的概念，而是經(jīng)濟區(qū)域的概念。這個經(jīng)濟區(qū)域，既包括城市的中心區(qū)域，還包括行政隸屬歸城市管轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和與城市有緊密經(jīng)濟聯(lián)系的周邊地區(qū)。

綜上所述，本文中資源型城市的概念為：它是因不可再生自然資源的采掘而興起、發(fā)展的特殊城市，具有為國家輸出資源型產(chǎn)品的功能，其城市經(jīng)濟中資源型產(chǎn)業(yè)所占比例較大，資源指向性明顯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一，主要有礦業(yè)、林業(yè)城市。

原國家計委宏觀經(jīng)濟研究院于 2002 年在《我國資源型城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型研究》報告中明確了資源型城市的三項界定原則，即：

（1）發(fā)生學(xué)原則，即城市的形成和發(fā)展與資源的開采有著密不可分的關(guān)聯(lián)。包括兩種模式：“先礦后城式”和“先城后礦式”。

（2）動態(tài)原則，即觀察界定資源型城市，應(yīng)該以資源型城市發(fā)展的歷史全程為觀測點。隨著時間和轉(zhuǎn)型的推進，一些原來的資源型城市，對資源的依賴性越來越低，資源型經(jīng)濟所占的比重也逐漸降低，逐步跨出了資源型城市的范圍。

（3）定量和定性分析相結(jié)合，定量分析為主的原則，即當(dāng)前我國界定一個城市是否為資源型城市，在定性分析的基礎(chǔ)上，主要以四個方面的定量分析指標(biāo)為參照值：

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（二）   資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展內(nèi)涵及轉(zhuǎn)型發(fā)展中政府行為界定

1、 資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展內(nèi)涵

資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展是指，通過采取產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、人才引進、科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等一系列措施，逐步擺脫經(jīng)濟對資源及資源產(chǎn)業(yè)的依賴，以新的支柱產(chǎn)業(yè)替代資源型產(chǎn)業(yè)，改變單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和粗放發(fā)展模式，改善生態(tài)環(huán)境，促進社會和諧，實現(xiàn)人居安樂的局面，從而實現(xiàn)資源型城市向綜合型現(xiàn)代化城市進行全面的轉(zhuǎn)變。綜上所述，資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展不單單只是經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，而是政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等方方面面的轉(zhuǎn)型，是社會系統(tǒng)的全面的轉(zhuǎn)型發(fā)展。因此，資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展不能片面的注重經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，而輕視社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)境等其他方面的轉(zhuǎn)型，而是相關(guān)領(lǐng)域的同時轉(zhuǎn)型發(fā)展，才能實現(xiàn)資源型城市的合理的、良性的、可持續(xù)發(fā)展。資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)該包括以下幾個方面的轉(zhuǎn)型：①經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展；②政治的轉(zhuǎn)型發(fā)展；③社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展；④文化的轉(zhuǎn)型發(fā)展；⑤生態(tài)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2、   政府行為的概念與性質(zhì)

（1）  政府行為的概念 政府行為是指政府在管理社會經(jīng)濟生活等各個不同領(lǐng)域中所采取的一切活動形式和具體行動過程。政府行為可分為政策行為和實體行為，前者比較抽象，而后者是處理具體事情的行為。從政府職能劃分，又可分為經(jīng)濟行為、政治行為、社會管理行為、文化管理行為、環(huán)境管理行為等。由于政府活動的復(fù)雜性，政府行為的具體表現(xiàn)形式是多樣的。本文研究的政府行為指的是政府在資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中所采取的管理、協(xié)調(diào)、組織、執(zhí)行和監(jiān)督等行為。

（2）  政府行為的性質(zhì) 結(jié)合上述政府行為的概念界定，政府行為有以下幾點性質(zhì)：

一是政府行為具有利益性。政府行為是公共利益性和自利性的矛盾過程。追求公共利益是政府行為的根本價值目標(biāo)。政府要想獲得公眾的認(rèn)可和服從，必須在整個行政管理活動中以公共利益為價值導(dǎo)向。同時，政府有著“經(jīng)濟人”特性，在行動中也是趨利避害，追求自身利益最大化。也就是說，政府行為代表公共利益的同時，又有著自身利益的追求，是矛盾的過程。公共利益是政府行為的根本目標(biāo)取向，而自身利益追求是無法回避的問題。

二是政府行為具有強制性。政府行為作為公共權(quán)力實施的體現(xiàn)，具有強制約束力。政府行為以公共權(quán)力為基礎(chǔ)，權(quán)力運用是否得當(dāng)，將影響到政府行為的效果。

三是政府行為具有互動性。行政系統(tǒng)是通過政府行為與外界環(huán)境進行交流互動，從而保持系統(tǒng)的穩(wěn)定與發(fā)展。從這意義上來講，政府行為是一種系統(tǒng)行為（組織行為），具有與外界互動交流的性質(zhì)。

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二、   鄂爾多斯市城市轉(zhuǎn)型發(fā)展現(xiàn)狀及政府推進轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本成效

（一）   鄂爾多斯市城市轉(zhuǎn)型發(fā)展現(xiàn)狀及困境

鄂爾多斯市（漢語意為“眾多的宮殿”）位于內(nèi)蒙古自治區(qū)西南部，總面積8.7 萬平方公里，總?cè)丝?194.07 萬，其中蒙古族 17.7 萬，是一個蒙古族為主體、漢族占多數(shù)的少數(shù)民族地區(qū)。鄂爾多斯市坐落于中華母親河黃河“幾”字灣內(nèi)，相依明代古長城，分別與晉、陜、寧三省區(qū)接壤，是秦晉文化與草原文化的交匯之地；區(qū)內(nèi)與“草原鋼都”包頭市、“草原乳都”呼和浩特市、“黃河明珠”烏海市毗鄰，有著明顯的區(qū)位優(yōu)勢。鄂爾多斯市依托獨特的地理坐標(biāo)，成為國家呼包鄂榆城市群和呼包銀經(jīng)濟帶的重要組成部分。鄂爾多斯市交通便捷，109、210國道貫穿全市，包神鐵路、包西鐵路、準(zhǔn)東、東烏鐵路、貫通全市，京包、包蘭鐵路圍繞周邊，2007 年鄂爾多斯市機場通航，成為晉、陜、寧、蒙地及周邊地區(qū)重要的運輸要沖和商品集散地。鄂爾多斯市下設(shè) 7 個旗、2 個區(qū)，其中 7 個旗分別是鄂托克旗、鄂托克前旗，烏審旗、杭錦旗、準(zhǔn)格爾旗、達拉特旗、伊金霍洛旗，2 是東勝區(qū)和康巴什新區(qū)。

鄂爾多斯市自然資源富集，擁有各類礦藏 50 多種，其中天然氣探明儲量 8000多億立方米，占全國的三分之一，煤炭已探明儲量 1676 億噸，占全國的六分之一，是中國重要資源供應(yīng)和后備基地。國務(wù)于 2013 年院印發(fā)了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020 年）》，將鄂爾多斯市歸類于資源成長型城市。20 世紀(jì)90 年代之前，鄂爾多斯市曾經(jīng)是內(nèi)蒙古自治區(qū)最貧窮的地區(qū)之一。隨著國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，鄂爾多斯市依托富集的資源優(yōu)勢，實現(xiàn)經(jīng)濟的快速發(fā)展，GDP一度趕超香港，創(chuàng)造了一系列經(jīng)濟神話。2004 年鄂爾多斯市地區(qū)生產(chǎn)總值進入內(nèi)蒙古自治區(qū)前三，2009 年升至全區(qū)首位。但是自 2011 年開始，由于國內(nèi)煤炭價格持續(xù)下跌及隨之而來的房地產(chǎn)泡沫、民間借貸資金鏈斷裂等問題的出現(xiàn)，給鄂爾多斯市經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了嚴(yán)重的影響。2012 年，鄂爾多斯市全年原煤產(chǎn)量為 6.39億噸，2013 年原煤產(chǎn)量為 6.3 億噸，同比下降為 1.4%，2014 年全年原煤產(chǎn)量為 6.3億噸，同比增長為零。2014 年，鄂爾多斯市半數(shù)以上煤礦停業(yè)。

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（二）   政府推進轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本成效

1、第二產(chǎn)業(yè)優(yōu)化調(diào)整

自 2013 年以來，鄂爾多斯市獲批中海油、河北建設(shè)、北控、華星、新蒙 5 個總規(guī)模 240 億立方米煤制氣項目。2014 年，蒙西至華中煤運通道、鄂爾多斯—安平—滄州輸氣管道等 11 項獲得國家批復(fù)，總投資 1320 億元。當(dāng)前，煤制油、煤制氣、煤制二甲醚、煤制烯烴、煤制乙二醇等下游產(chǎn)品相繼實驗成功，如中科合成油催化劑、中天合創(chuàng) 360 萬噸甲醇、匯能煤制氣一期、兗礦 90 萬噸煤制甲醇等重點轉(zhuǎn)型項目實施建成，使得鄂爾多斯市成為國內(nèi)化工工業(yè)的重要基地和煤化工高端技術(shù)的孵化基地，煤化工產(chǎn)業(yè)鏈條得以拓寬和延展，上、下游產(chǎn)品的附加值提高。另一方面，云計算產(chǎn)業(yè)集群、汽車產(chǎn)業(yè)集群、PVC 深加工產(chǎn)業(yè)集群、氧化鋁產(chǎn)業(yè)集群、煤礦機械設(shè)備集群及其他裝備制造產(chǎn)業(yè)集群在鄂爾多斯市落地，非煤炭產(chǎn)業(yè)集群得到重視和發(fā)展。作為內(nèi)蒙古自治區(qū)裝備制造業(yè)“十二五”規(guī)劃重大項目之一的奇瑞汽車 2013 年建成投產(chǎn)，年生產(chǎn)汽車達 8—10 萬輛，成為自治區(qū)第一家整車批量生產(chǎn)的乘用車生產(chǎn)企業(yè)，也是鄂爾多斯市“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新強市”的示范性產(chǎn)業(yè)基地。京東方投資 220 億元的第 5.5 代 AMOLED 生產(chǎn)線項目 2013年開始投產(chǎn)，它是中國首條、全球第二條 5.5 代 AMOLED 生產(chǎn)線，建設(shè)產(chǎn)能為 5萬 4000 張/月(按基板換算)  ，該項目的順利投建和運營能夠帶動整個地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展�！笆�二五”以來，全市累計完成工業(yè)固定資產(chǎn)投資 4760 億元，其中非煤炭產(chǎn)業(yè)占據(jù) 75%。2014 年，鄂爾多斯市非煤炭產(chǎn)業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)總量的 42.2%，同比提高 6.2%，對規(guī)模工業(yè)增加值貢獻率達到 51.3%，同比提高 6%，拉動規(guī)模以上工業(yè)增加值 5.7%，汽車、燃?xì)�、電力三大行業(yè)的貢獻比較突出。非煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進一步推動鄂爾多斯市的轉(zhuǎn)型升級。

2、   第一、三產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展

2014 年鄂爾多斯市新增現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地 16 萬畝，總規(guī)模達到 260 萬畝，新增標(biāo)準(zhǔn)化瓜果基地 4.4 萬畝，總規(guī)模達到 31 萬畝，新建 14 個肉羊、肉牛和生豬規(guī)模養(yǎng)殖園區(qū)，培育現(xiàn)代畜牧示范戶 200 戶，全年農(nóng)牧業(yè)增加值 101.5 億元，同比增長4.1%。農(nóng)畜產(chǎn)品電子商務(wù)運行、五家堯食用菌工廠化生產(chǎn)、正大集團現(xiàn)代安全食品產(chǎn)業(yè)園、飛鶴集團嬰幼兒奶粉加工等項目已啟動。這些成果表明，具備先進技術(shù)和現(xiàn)代管理方法的種養(yǎng)加銷全產(chǎn)業(yè)鏈初步建成，現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進入新階段。截至 2014 年，鄂爾多斯市成功打造了阿康物流園區(qū)、達拉特物流園區(qū)、東勝物流園區(qū)、札薩克物流園區(qū)、華研物流園區(qū)、易興建材物流園區(qū)、塔拉壕國家汽車城等多個物流園區(qū)，滿足鄂爾多斯市經(jīng)濟發(fā)展要求的專業(yè)化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化程度較高的現(xiàn)代物流體系基本建成。2014 年，鄂爾多斯市交通運輸業(yè)增加值達到 490 億，占三產(chǎn)總量的 30.6%，同比增長 4.6%。

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三、  鄂爾多斯市城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中政府行為存在的主要問題 ............ 29

（一）  產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型資金投入不足 ......... 29

（二）  招商引資和自生能力有限 ............ 29

四、  鄂爾多斯市城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中政府行為存在問題的原因分析 ........ 32

（一）  行政理念相對落后 ............... 32

（二）  政府職能轉(zhuǎn)變不到位 ................ 32

五、  鄂爾多斯市城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中政府行為優(yōu)化的路徑探討 ............ 37

（一）  優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展 ................ 37 

（二）  培育現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，改善三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) .............. 38

五、  鄂爾多斯市城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中政府行為優(yōu)化的路徑探討

（一）   優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展

對鄂爾多斯市來說，工業(yè)是推動其轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要力量。工業(yè)的發(fā)展，直接影響著鄂爾多斯市轉(zhuǎn)型發(fā)展的最終結(jié)果。因此，根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況，鄂爾多斯市應(yīng)依托自身優(yōu)勢，加速推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)新型化、新興產(chǎn)業(yè)規(guī)�；�、支柱產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。

一是推進資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)多元化發(fā)展。資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，其關(guān)鍵是延長鏈條、轉(zhuǎn)化增值。這一過程從本質(zhì)上來說，就是實現(xiàn)產(chǎn)品的終端化演進、產(chǎn)業(yè)層次的高端化提升，以達到資源配置的最優(yōu)。具體來說：①推動煤炭產(chǎn)業(yè)高效、低碳化發(fā)展。加強煤炭產(chǎn)業(yè)的全過程管理和規(guī)劃，加大潔凈煤技術(shù)投入和推廣力度，實施煤炭洗選配一體化建設(shè)工程，提高采掘機械化程度、回采率、洗選率，促進煤炭資源的綜合利用。深化煤炭企業(yè)兼并重組，加強對煤炭行業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟給予資金支持，建設(shè)大型高效安全礦井，促進煤炭資源的就地轉(zhuǎn)化。②推進電力產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。重點發(fā)展清潔燃煤發(fā)電的同時，大力發(fā)展風(fēng)電、太陽能發(fā)電等清潔能源發(fā)電；盡快建設(shè)一批大型坑口電站和地?zé)嶂得弘姀S，提高能源轉(zhuǎn)換效率，實現(xiàn)電力資源的優(yōu)化配置；燃煤發(fā)電項目建設(shè)方面，嚴(yán)格執(zhí)行準(zhǔn)入控制，做到“節(jié)能、節(jié)水、減排”，推動煤電產(chǎn)業(yè)的綠色化發(fā)展。③推進天然氣行業(yè)規(guī)�；�發(fā)展。鼓勵非公有制經(jīng)濟進入天然氣開采領(lǐng)域，擴大天然氣生產(chǎn)和消費規(guī)模；核心區(qū)及旗府為軸，逐步擴大“氣代油”規(guī)模，提升天然氣就地轉(zhuǎn)化率；實施煤制氣項目建設(shè)，同步推進天然氣和煤制氣輸送管道建設(shè)。④推進煤化工產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展�，F(xiàn)有的全國首條煤直接液化生產(chǎn)線神華煤制油和間接液化生產(chǎn)線伊泰煤制油的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建條件擴大煤制油生產(chǎn)能力；進一步培育新型煤化工企業(yè)，以煤為基礎(chǔ)化工產(chǎn)品，制甲醇、二甲乙醚、乙二醇、尿素、甲醇、烯烴、化肥等煤制精細(xì)化學(xué)品，提升產(chǎn)品由低端化向高端化演進；積極實施煤化工技術(shù)示范和生產(chǎn)示范項目建設(shè)，強化環(huán)保與安全，推進現(xiàn)代煤化工產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展、低碳發(fā)展和循環(huán)發(fā)展。

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結(jié)語

資源型城市如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展是國內(nèi)外普遍關(guān)注的重大理論和實踐問題。資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中政府具有不可推卸的責(zé)任和義務(wù)。本文選取資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中政府行為為研究視角，嚴(yán)格按照提出問題、分析問題、解決問題的邏輯結(jié)構(gòu)，從鄂爾多斯市實際出發(fā)，提出政府行為存在的問題，分析問題產(chǎn)生的原因，指出了政府行為優(yōu)化路徑。本文在內(nèi)容上結(jié)合了研究對象的一般性分析和實際經(jīng)驗的總結(jié)，對其他資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展具有一定的借鑒意義。

每個資源型城市的發(fā)展都具有鮮明的時代性和地方特色，既有共性特質(zhì)，又有著自身的發(fā)展特點。在實踐中必須要注意的是不能盲目照搬照抄其他資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的經(jīng)驗和途徑。資源型城市政府作為轉(zhuǎn)型發(fā)展的主導(dǎo)者，既要學(xué)習(xí)其他地區(qū)成功的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗，又要考慮本地的實際情況進行科學(xué)的規(guī)劃分析，，制定符合本地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的相關(guān)政策和指導(dǎo)參與本地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中政府行為涉及到其城市發(fā)展的諸多領(lǐng)域，政府必須通過行之有效的各項措施，切實把各項政府職能轉(zhuǎn)化為實際有效的政府行為，才能保證政府行政的有效性和效益性，才能真正實現(xiàn)資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)。資源型城市政府作為公共服務(wù)的提供者，政府職能要向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，加強公共服務(wù)體系的建設(shè)，明確監(jiān)督職責(zé)，積極接受各界的監(jiān)督檢查，培育為公民服務(wù)的理念，強化政府的服務(wù)行為，而不能僅依靠管理行為進行資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

基本本文的研究，對鄂爾多斯市來說，其城市轉(zhuǎn)型中政府行為應(yīng)該從以下幾點去進行強化：一是加強政府對轉(zhuǎn)型發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃；二是加強與社會組織的合作和動員全體社會力量參與轉(zhuǎn)型發(fā)展中；三是加強財稅和金融支持；四是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)；五是加強科技和教育方面的投入和人才隊伍建設(shè)；六是促進就業(yè)和完善社會保障體系；七是注重保護生態(tài)環(huán)境。

參考文獻（略）