引  言 

（一)  研究背景
我們要想了解一件事情的原委，最可靠的方式就是自己親自進(jìn)行調(diào)查。一樣的道理，法律的制定，不應(yīng)該看立法主體的個(gè)人喜好，而應(yīng)該看該法律的制定是否符合當(dāng)?shù)厝嗣�、�?dāng)?shù)厣鐣?huì)的實(shí)際需要，以避免個(gè)人的偏見。否則，惡法出現(xiàn)，人民抵制，法律取得不了良好的實(shí)際效果。所以，我們要想立一部好的法律，必須要親自進(jìn)行調(diào)研，了解影響法律制定的各種因素。 “1954 年以前，我國是分散性的立法體制，地方享有較大的立法權(quán)；1954年以后，我國是高度集權(quán)的立法體制，地方不再享有立法權(quán)；1982 年，中央權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律賦予了省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)享有地方立法權(quán)，以后的立法體制都是在此基礎(chǔ)上進(jìn)行完善的�！盵1]“嚴(yán)格來說，地方立法的外延可以從兩個(gè)角度來看,狹義的地方立法僅包括地方人大立法即省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、較大的市的權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)。廣義的地方立法還包括地方行政立法即省政府、較大市政府及其各個(gè)部門制定的地方政府規(guī)章�！盵2]但是，由于本人研究的重點(diǎn)在地方人大立法方面以及自己學(xué)識(shí)的限制，，本文的地方立法特指地方人大立法，是從狹義的地方立法的角度來闡述的。經(jīng)過三十多年后，我國的地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定了許多新的地方性法規(guī)，內(nèi)容上覆蓋了社會(huì)管理、民生領(lǐng)域等各個(gè)方面，在數(shù)量上已經(jīng)達(dá)到了我們的要求�！皬� 2010 年起，我國立法發(fā)展進(jìn)入到了注重內(nèi)涵發(fā)展，注重立法質(zhì)量提升階段。中央權(quán)力機(jī)關(guān)制定的相關(guān)法律也強(qiáng)調(diào)了立法質(zhì)量的重要性�！盵3]質(zhì)量良好的地方立法能最大程度的發(fā)揮其對(duì)社會(huì)的調(diào)整作用，能事半功倍。因此，加強(qiáng)對(duì)地方地方立法問題的研究意義重大。 “新時(shí)期我們國家強(qiáng)調(diào)要建設(shè)法治政府、陽光政府、服務(wù)政府。而要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，就必須制定越來越多的良法。所謂良法指的就是這樣的法律適合當(dāng)?shù)厝嗣瘢��?dāng)?shù)厣鐣?huì)的實(shí)際需要，對(duì)社會(huì)調(diào)整發(fā)揮良好的功效�！盵4]“隨著中國法治化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，雖然我國地方立法工作取得了巨大的成就，但是地方立法也存有不少問題，嚴(yán)重制約著我國地方立法水平的提高。
.........

（二）  研究現(xiàn)狀 
三十多年以來，雖然我國的地方立法取得了長足進(jìn)步，但是現(xiàn)實(shí)生活中我們還是看見人民群眾對(duì)地方立法的不滿，這主要是因?yàn)檫@些地方立法的質(zhì)量不高，沒能充分的保護(hù)公眾的合法權(quán)益。針對(duì)我國地方立法質(zhì)量這個(gè)問題，我國相關(guān)的學(xué)者發(fā)表了許多的專著和學(xué)術(shù)論文，加深了我們對(duì)這個(gè)問題的了解。例如，崔卓蘭教授的《地方立法質(zhì)量提高的分析和探討》一文，指出我國的地方立法雖然取得了極大的成就，但是在立法觀念、立法技術(shù)、價(jià)值取向等方面還存在不足，急需完善。朱景文教授《關(guān)于立法的公眾參與的幾個(gè)問題》一文中，提出了要豐富人民參與立法活動(dòng)的有效渠道，擴(kuò)大立法的民主性，進(jìn)一步健全立法聽證制度，以有利于法律的順利執(zhí)行。劉敏教授在《地方法治進(jìn)程評(píng)價(jià)體系研究》一文中針對(duì)地方立法質(zhì)量這個(gè)問題設(shè)計(jì)了一套評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以期更好地評(píng)價(jià)地方立法質(zhì)量。此外，我國的許多法律學(xué)者也加大對(duì)地方立法主體的法律知識(shí)培訓(xùn)和教育，進(jìn)而提高他們的立法水平。相關(guān)的地方立法主體也積極改變自己的不足之處，使我國的地方立法質(zhì)量有好轉(zhuǎn)的趨勢。但是，在對(duì)我國地方立法質(zhì)量這個(gè)問題的探究上，我國相關(guān)學(xué)者的研究還是存在不足的地方，我們必須要正確看待。已有的研究大多集中在立法質(zhì)量的概念和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及我國地方立法質(zhì)量存在的問題上，僅僅是對(duì)地方立法質(zhì)量進(jìn)行一些系統(tǒng)概括研究，并沒有深入分析產(chǎn)生這些問題的原因及如何提高我國地方的立法水平。提出問題是為了更好地解決問題，已有的研究只是提出了問題，卻沒有分析問題和解決問題，這樣難免會(huì)有失偏頗。在提出完善我國地方立法質(zhì)量的舉措上，許多學(xué)者的建議沒能抓住問題的根本，都是一些細(xì)枝末節(jié)的東西。另一方面，在對(duì)我國地方立法質(zhì)量進(jìn)行探究的過程中，許多學(xué)者的論述都是重復(fù)的，缺乏原創(chuàng)性，這些都會(huì)導(dǎo)致我們對(duì)我國地方立法質(zhì)量這個(gè)問題的理解不夠深刻。本文在已有研究的基礎(chǔ)上將側(cè)重點(diǎn)集中在我國地方立法質(zhì)量存在問題的原因分析上和如何提高我國的地方立法質(zhì)量上來，以期讓人們對(duì)這個(gè)問題的了解更加深刻。 
.........

一、地方立法質(zhì)量的基本理論 

（一）  地方立法質(zhì)量的法理基礎(chǔ) 
“新時(shí)期我們國家強(qiáng)調(diào)要建設(shè)陽光政府、法治政府、服務(wù)政府。”[7]要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，僅僅做到有法可依還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更需要立法的質(zhì)量得到提高。地方立法在我國法治體系中的地位猶如房之地基，是中央立法的重要基礎(chǔ)。因此，提高地方立法質(zhì)量對(duì)于推進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化和促進(jìn)我國社會(huì)主義法治國家建設(shè)都是意義深遠(yuǎn)的。 “新時(shí)期，我黨提出了國家治理能力現(xiàn)代化這一理論。這是我黨對(duì)我國國情的準(zhǔn)確把握，是我黨執(zhí)政方式與時(shí)俱進(jìn)的深刻表現(xiàn)，必將更好地促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。國家治理能力現(xiàn)代化更多的指的是執(zhí)行能力足夠強(qiáng)�！盵8]“隨著 2010 年我國社會(huì)主義法治體系的建成，我們國家的制度體系已經(jīng)基本健全，因而我們要把重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的方向上來�！盵9]要想實(shí)現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化就必須保障地方立法得到廣大人民群眾的積極擁護(hù)和遵守，要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)地方立法質(zhì)量的水平至關(guān)重要。地方立法質(zhì)量達(dá)到高水準(zhǔn)會(huì)保障廣大人民群眾的切身利益，會(huì)得到人民的信任利于更好的貫徹執(zhí)行，會(huì)保障社會(huì)秩序的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。目前人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到“法治”是治理一個(gè)國家的最有效的方式，這是一個(gè)大趨勢不可逆轉(zhuǎn)，我們國家更應(yīng)該站得高，望的遠(yuǎn)，緊緊把握時(shí)代的脈搏，與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化。 
.............

(二)  地方立法質(zhì)量的含義對(duì)于地方立法的含義人們有兩種不同角度的理解。“狹義的地方立法是指省級(jí)別的權(quán)力機(jī)關(guān)和較大的市的權(quán)力機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序，制定地方性法規(guī)的活動(dòng)。廣義的地方立法還包括省級(jí)別的政府和較大的市的政府遵照法定權(quán)限與程序制定地方政府規(guī)章的行為�！盵12]因而對(duì)地方立法概念的認(rèn)識(shí)不同，地方立法主體的范圍也就不同。由于本人的研究重點(diǎn)是省級(jí)別的權(quán)力機(jī)關(guān)和較大市的權(quán)力機(jī)關(guān)的地方立法以及自己知識(shí)的不足，因此本文是從狹義的地方立法的角度來闡釋地方立法的。 立法質(zhì)量指的就是立法結(jié)果和過程的好壞程度。對(duì)于立法質(zhì)量的概念，不同的人有不同的看法�！坝械恼J(rèn)為既包括立法結(jié)果也包括立法過程；有的認(rèn)為就是指經(jīng)過一系列立法過程后制定的法律產(chǎn)品的水平高低；也有的人認(rèn)為立法質(zhì)量就是指立法機(jī)關(guān)制定法律的整個(gè)過程是否規(guī)范化和嚴(yán)謹(jǐn)化�！盵13]從以上學(xué)者對(duì)立法質(zhì)量的概念的理解上，我們可以看出一些細(xì)微區(qū)別�！暗谝环N看法是站在立法結(jié)果和立法過程兩個(gè)角度上來理解的；第二種看法是在立法結(jié)果的角度上來理解的；第三種看法是在立法過程的角度上來理解的�！盵14]對(duì)立法質(zhì)量的評(píng)價(jià)需要建立在該法律產(chǎn)品是否能夠很好地調(diào)整社會(huì)，是否能夠滿足人民群眾的需要的基礎(chǔ)之上。我們主要是看該法律產(chǎn)品的優(yōu)劣程度如何，強(qiáng)調(diào)的是“立法結(jié)果”，并不是制定良法的“立法過程”如何。因此，本文是立足于第二種看法的角度上來理解立法質(zhì)量的。我們強(qiáng)調(diào)的是“立法結(jié)果”，不是“立法過程”。如果我們僅僅將立法質(zhì)量局限在“立法過程”的范圍之內(nèi)，我們就沒有真正把握立法質(zhì)量這個(gè)概念的真正內(nèi)涵。所以，本文的立法質(zhì)量指的是法律產(chǎn)品在社會(huì)中實(shí)施的效果如何，是立足于“立法結(jié)果”的角度來談立法質(zhì)量問題的。以上我們分別對(duì)“地方立法”和“立法質(zhì)量”的內(nèi)涵進(jìn)行了深入剖析，那么地方立法質(zhì)量的內(nèi)涵也就一目了然了�！耙虼耍�所謂地方立法質(zhì)量指的就是地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)的質(zhì)量優(yōu)劣程度�！盵15] 
............

三、如何提升我國地方立法質(zhì)量....... 22 
（一）加強(qiáng)地方立法主體建設(shè)....... 22 
1.  樹立正確的立法觀念......... 22 
2.  加強(qiáng)地方立法主體素質(zhì)的建設(shè)......... 22 
3.  優(yōu)化立法主體結(jié)構(gòu)........... 24 
（二）明確地方立法權(quán)限........... 25 
1.  明確地方立法權(quán)限劃分的原則......... 25 
2.  明確地方立法權(quán)限劃分的范圍和方式........... 26 
（三）完善地方立法程序........... 27 
1.  完善地方立法的提出程序..... 27 
2.  完善地方立法的起草程序..... 28 
3.  完善地方立法審議程序....... 28 
4.  地方性法規(guī)的表決和公布階段需要完善......... 29 
（四）完善立法聽證制度........... 30 
1.  明確對(duì)聽證相關(guān)人員的要求........... 30 
2.  嚴(yán)格規(guī)范聽證會(huì)程序......... 30 
（五）完善備案審查制度........... 31 

三、如何提升我國地方立法質(zhì)量 

（一）  加強(qiáng)地方立法主體建設(shè) 
目前，我國的地方立法主體在建設(shè)方面存在許多問題，主要是地方立法主體的觀念陳舊、人員構(gòu)成不合理、權(quán)利義務(wù)意識(shí)不高。要想加強(qiáng)地方立法主體的建設(shè)，最終達(dá)到提高地方立法質(zhì)量的結(jié)果，我們務(wù)必要從下面幾點(diǎn)進(jìn)行完善。地方立法的目的是構(gòu)建良好的法律規(guī)范，合理的調(diào)整社會(huì)的各種復(fù)雜的利益關(guān)系，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高人民的生活水平�！皩�(shí)踐中，我國的地方立法過于強(qiáng)調(diào)行政管理，忽略了立法要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要為人民服務(wù)的大局，引發(fā)了一系列的政府與人民的激烈矛盾。為此我國的地方立法者應(yīng)當(dāng)吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，合理的分配行政機(jī)關(guān)和人民大眾的權(quán)利，讓人民群眾在心中真正形成對(duì)地方立法的敬意，心甘情愿的愿意遵守�！盵50]孟德斯鳩的《論法的精神》一書告訴我們，必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約，否則政府權(quán)力極易侵犯公民的合法權(quán)益。所以，地方立法必須將行政權(quán)力限制在籠子里。為此，地方性法規(guī)在內(nèi)容的規(guī)定上要做到以下幾點(diǎn)：一是授予行政部門權(quán)力的同時(shí)，要規(guī)定行政部門的責(zé)任；二是要明確各行政部門的行政權(quán)限；三是要加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)超越權(quán)限、濫用權(quán)力行為的監(jiān)督�！拔覈�的法律要能更好的保障人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家做主的愿望，這才是新時(shí)期我國地方立法的發(fā)展方向。我國法律對(duì)地方立法主體權(quán)力規(guī)定的過多，責(zé)任卻規(guī)定的很少，這導(dǎo)致地方立法主體不能很好的履行自己的職責(zé)。為此，需要增加地方立法主體的責(zé)任�！盵51]只有這樣，才會(huì)使地方立法主體增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。有了工作壓力，地方立法主體就會(huì)增加工作的的積極性，會(huì)更加嚴(yán)肅認(rèn)真的保質(zhì)保量的完成地方立法的任務(wù)，客觀上也就提高了地方立法質(zhì)量。 
............

結(jié)  論 

三十多年來，我國的地方立法機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了相關(guān)要求，但是地方性法規(guī)在質(zhì)量上存在的問題卻日益凸顯。這些問題包括地方性法規(guī)的可操作性不強(qiáng)，地方性法規(guī)的制定落后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)，地方性法規(guī)超越權(quán)限等。出現(xiàn)這些問題的原因涉及我國地方立法機(jī)關(guān)的立法全過程，我們必須要立足于地方立法機(jī)關(guān)這個(gè)角度，全方位的提高地方立法機(jī)關(guān)的立法水平。另一方面，我們必須要通過宣傳等相關(guān)措施增加民眾們參與到地方立法工作過程中的興趣。目前在地方立法的工作中，地方立法機(jī)關(guān)與公眾的溝通交流很少，導(dǎo)致民眾對(duì)地方立法質(zhì)量很不滿又沒有合理的渠道將自己的意見反映給地方立法機(jī)關(guān)，因此民眾在地方立法機(jī)關(guān)的大樓面前常常進(jìn)行“拉橫幅”的抗議。要想解決這些問題需要我們付出更大的努力和犧牲，因此我們要時(shí)刻保持警醒。 立法權(quán)在各國的法律體系建構(gòu)中都是至關(guān)重要的權(quán)力，它往往決定著法律的實(shí)際執(zhí)行效果。立法的質(zhì)量提高了，行政機(jī)關(guān)就可以嚴(yán)格依法辦事，人民群眾也會(huì)信服，大大減少法律的執(zhí)行阻力。地方立法是中央立法的基礎(chǔ)，在一國的法律體系中有著舉足輕重的地位，人民群眾對(duì)地方立法質(zhì)量高低的感受最敏感，所以我們要高度重視地方立法的質(zhì)量問題。地方立法質(zhì)量提高了，人們才會(huì)加深對(duì)法律的信仰，進(jìn)而在全社會(huì)樹立法律的權(quán)威，從而更好地實(shí)現(xiàn)把我國建成社會(huì)主義法治國家的目標(biāo)。目前我國的地方立法質(zhì)量存在的問題很多，已經(jīng)嚴(yán)重的影響到國家法律體系的良好構(gòu)建，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良好運(yùn)行，我們必須下功夫深入分析影響地方立法質(zhì)量的相關(guān)因素。 
.........
參考文獻(xiàn)(略)