基金項目：本文為福建省2014年度軟科學研究計劃項目《城鎮(zhèn)化背景下福建省農民工市民化問題研究》(2014R0022)成果之一。

摘要：城鎮(zhèn)化建設需要投入大量的資金，打造新的投融資體系已刻不容緩。在公共財政資源十分有限的情況下，必須引導民間資本參與，采用新型投融資模式，建立城市發(fā)展基金，探索土地流轉和農地資本化機制，建立多元化的城鎮(zhèn)化建設資金保障體系，解決城鎮(zhèn)化建設的資金投入需求。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；建設資金；多元化；保障機制；

建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機制，要創(chuàng)新城鎮(zhèn)化的融資模式，發(fā)揮財政資金的引導作用，支持和鼓勵民間資本參與；推廣運用新型投融資模式，允許社會資本通過特許經(jīng)營權參與城市基礎設施投資和運營；深化農村土地制度改革，探索土地流轉和農地資本化機制。

一、引導民間資本參與

民間資本作為一種重要的資金來源，參與城鎮(zhèn)化建設是必然趨勢。要打破民營資本參與城鎮(zhèn)化建設的制度壁壘和政策瓶頸，要降低準入條件，通過財政補貼、稅收減免等方式，鼓勵民間資本以參股、控股等方式投資城鎮(zhèn)基礎設施建設。

在推動民間資本參與城鎮(zhèn)化建設的可持續(xù)性上，福建可打三張牌。一是建立透明公開、權責明確、門檻一致的民間資本參與城鎮(zhèn)化基礎設施項目的操作流程，對所有能夠產(chǎn)生可預期收益、具備商業(yè)價值的項目就應該通過市場化的方式去融資。二是出臺相關的政策法規(guī)對民間資本在城鎮(zhèn)化建設中得到的利益進行保障和保護，對于政府承諾的利益收益，要用合同的形式給予有效的法律保障，以政府的信用做擔保，使其不會因為領導人的位置變動而產(chǎn)生變化。三是要挖掘福建民間資本充裕、民營經(jīng)濟發(fā)達和華僑華人眾多的優(yōu)勢，除了民間資本投資的經(jīng)濟收益外，通過賦予在福州城鎮(zhèn)化建設中貢獻突出的民營企業(yè)家、華人華僑一些政治“光環(huán)”、社會榮譽等來吸引民間資本的參加。

二、采用新型投融資模式

加強政府引導。在把加強和規(guī)范BT項目建設管理工作與控制和化解地方政府性債務風險工作緊密結合，規(guī)范政府舉債融資機制，健全政府性債務管理制度的基礎上，加強政府對民間資本的引導，通過財政資金的先期投入、財政補助、資本金注入、信貸貼息等手段，本著“誰投資，誰受益，誰承擔風險”的原則，引導民間資本根據(jù)項目周期、收費方式、風險結構構成等情況，通過直接參與、特許經(jīng)營、BBO（購買—建設—經(jīng)營）、BOT（建設—經(jīng)營—轉讓）、BTO（建設—轉讓—經(jīng)營）、BOO（建設—擁有—經(jīng)營）等方式引導民間資本投入電力、自來水、煤氣供應和污水處理等公共基礎設施領域。政府根據(jù)協(xié)議將專營權交給投資者一定時間，投資者在此時間內獲得商業(yè)利潤，期滿后項目經(jīng)營權收歸政府。

與原有體系相比，新型城鎮(zhèn)化建設投融資體系由政府主導和引導投資，通過市場化方式實現(xiàn)盈利，由單一型向多元化發(fā)展，將政府資金、民營資本、外資和金融市場資本等納入到體系之中。在融資渠道上將各種投融資組合使用，專業(yè)化運營和規(guī)范化運作，強調資本運營意識，重視現(xiàn)金流穩(wěn)定性和資產(chǎn)流動性。采用新型投融資模式，既解決融資難和風險高等問題，又實現(xiàn)政府、企業(yè)和社會的“多贏”，但要重視以下工作：一要因地制宜。選擇何種投融資模式模式以及模式運作效果如何，這些問題在不同的國家和不同地區(qū)不同，受當?shù)卣�府政策和法�?guī)的影響。是一個項目的某個環(huán)節(jié)，還是整個項目的全過程，可視情而定。二要把握時機。在當?shù)卣�府不能單獨提供相關項目或服務的資金來源、專業(yè)技術和人才情況下，政府應歡迎民間資本的參與，通過民間資本的合作可帶動社會投資。但引入民間資本要有競爭，，有競爭才能降低成本并提高效率，從而才能提供更高質量和水平的服務，加快項目或服務的執(zhí)行。三要堅持市場化和規(guī)范化。在選擇合作對象時，政府要堅持市場化和規(guī)范化。通過公開、公平、公正的方式招標，選擇合作伙伴，既要看重其資金的性質、來源，還要考察它的資金實力、管理能力和社會影響。四要加強監(jiān)管。政府要通過監(jiān)管確定承諾機制，降低融資成本，同時，要能夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運營的可持續(xù)性，并獲得足夠收益，保證企業(yè)按時回收固定成本。要建立公平、有效的風險分擔機制，超出投資人控制范圍的風險應由政府成立專門機構來承擔。

三、建立城市發(fā)展基金

城市發(fā)展基金主要服務對象就是城市建設，投資人通常包括金融機構、公司法人和事業(yè)單位等機構投資者。從發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗來看，設立城市發(fā)展基金模式進行城鎮(zhèn)化建設的國家，都成功促進了當?shù)爻鞘械陌l(fā)展。為了有效集結社會資金，發(fā)揮政府資金的杠桿效應，引導社會資本投向政府鼓勵的領域，可由政府牽頭注資成立城鎮(zhèn)化建設發(fā)展基金，發(fā)動、鼓勵金融機構如保險機構、私募基金等、社會力量投資、參與，基金主要投入城鎮(zhèn)化建設中一些公益性、非盈利基礎設施項目。基金的成立首先要省政府牽頭，由省財政預撥部分資金作為啟動資金；其次，要吸引保險基金、私募資金等民間資本進行投資壯大基金規(guī)模，當然，由于民間資本投資有逐利要求，所以可通過政府財政注資資金引導、合作共同參與部分公益性和盈利性結合的項目，從而保證民間資本參與積極性，還可按市場規(guī)則來運行，每年發(fā)一批債券籌集資金，如城市建設債券，利率要比銀行利率和國庫券要高，基金投資在一些工廠，像自來水廠、發(fā)電廠等等。第三，基金擴大規(guī)模還可向一些民間慈善組織、個人募捐，重點支持一些公益性的項目，如轉移農業(yè)人口的子女就讀學校、文化活動場館、體育活動場館、設施等。當然，城鎮(zhèn)化建設發(fā)展基金建立起來后，還要有嚴格的監(jiān)管機制相配套，要確保帳目公開、透明。

設立城市發(fā)展基金可以有效緩解政府財政資金緊缺與大量社會閑置資金之間的矛盾。目前，居民的社會閑散資金較多，城市發(fā)展基金這一模式既能充分利用社會閑散資金投入城鎮(zhèn)化建設，又能為政府提供長期的融資來源和招商引資的機遇，有效對接以中長期項目為主的期限結構，減少社會上的非法募集資金的行為。與此同時，通過設立城市發(fā)展基金長期投資于城鎮(zhèn)化建設，可以為投資人帶來穩(wěn)定和長期的收益，我國城鎮(zhèn)化建設具有長期性，城市發(fā)展投資基金有足夠的投資機會和市場容量；況且，城市發(fā)展基金是以政府信譽作保障，投資風險相對較小，能有效提高投資人投資的安全性。但城市發(fā)展基金本質上仍是風險投資，面臨市場風險、政策風險、經(jīng)營管理風險、道德風險和流動性風險。作為投資人的商業(yè)銀行要注意防控風險，確保銀行的信譽和公眾投資的收益。

四、探索農地資本化機制

農業(yè)轉移人口市民化要順利實現(xiàn)，就要相應解決每個農業(yè)轉移人口享有與城鎮(zhèn)居民相等的社會保障、醫(yī)療服務等公共服務、文化教育水平、居住條件、城市交通基礎設施、功能設施等，而這就需要很大成本付出。市民化成本主要是用于解決轉移農業(yè)人口的城市公共服務享受需要，因此，在農業(yè)轉移人口市民化的城鎮(zhèn)化進程中，政府理應承擔城鎮(zhèn)化建設資金的主責；同時，農民工受雇企業(yè)有責任，也有義務分擔部分農業(yè)轉移人口市民化成本的資金；此外，農業(yè)轉移人口個人也要承擔部分社會保障和住房等城鎮(zhèn)化建設資金。盡管農民轉移人口的收入很低，但也可通過農地資本化等方式分擔均等化享受城市社會保障所花費的部分費用。農民土地承包經(jīng)營權、住房財產(chǎn)權和集體資產(chǎn)股份占有權允許抵押、擔保，這表明農村土地制度改革可能帶來的農地資本化，將給金融業(yè)帶來巨大的發(fā)展空間，也會帶來新挑戰(zhàn)。當然，農地資本化目前在全國范圍內還處于探索階段，是一個比較長期、復雜的過程，面臨著歷史、現(xiàn)實、制度等諸多制約因素。

當前，比較可行的是在國家的土地政策框架下，把農民分散、閑置的土地通過土地流轉集約化、規(guī)模化經(jīng)營與農村產(chǎn)業(yè)結構調整、農業(yè)轉型升級和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展相結合，把提高農地資源的配置效率和保障農民的土地權益、促進農戶福利改善相結合進行農地資本化，而且在這一過程中要建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權體系明晰農村集體土地產(chǎn)權，明確產(chǎn)權主體，建立和完善適應土地資本化的土地流轉機制，完善適應土地資本化的法律保障體系進行配套。如福建在推進城鎮(zhèn)化進程中，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟對一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地進行集約化、規(guī)模化整合，然后與一些現(xiàn)代農業(yè)企業(yè)進行合作成立合作社或股份制公司，單個農民依靠其擁有的土地享受一定的股份權益及分紅，同時接受相應的培訓轉變?yōu)檫m合現(xiàn)代農業(yè)生產(chǎn)的工人獲得相應的工資收入。