邢紅青 中國(guó)人民銀行呂梁市中心支行

摘要：國(guó)庫(kù)賬戶管理是國(guó)庫(kù)集中支付的基礎(chǔ)，只有嚴(yán)格賬戶管理，禁止稅款過渡戶，才能確保國(guó)庫(kù)資金按時(shí)足夠入庫(kù)，準(zhǔn)確反映財(cái)政收入情況。筆者從事多年基層國(guó)庫(kù)工作，總結(jié)了常見的違規(guī)開設(shè)多頭賬戶情況，并提出了管理措施，具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù) 稅收 過渡戶

嚴(yán)格規(guī)范賬戶管理，禁止違規(guī)開立稅款過渡戶，是確保國(guó)家預(yù)算收入及時(shí)、準(zhǔn)確繳入國(guó)家金庫(kù)，維護(hù)國(guó)家預(yù)算收入安全、完整的基本要求；也是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一項(xiàng)重要措施。近年來，基層稅務(wù)部門設(shè)立和使用的稅款過渡戶名目繁多，屢禁不止，難以根除。我們以呂梁轄內(nèi)經(jīng)收處違規(guī)為地方稅務(wù)部門開設(shè)稅款過渡戶為案例進(jìn)行分析，力求揭示風(fēng)險(xiǎn)隱患，查找問題原因，提出意見建議，為改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)經(jīng)收處及財(cái)稅部門的監(jiān)管提供有益的依據(jù)。

一、經(jīng)收處違規(guī)事實(shí)及處罰情況

通過收集整理2011年以來對(duì)轄區(qū)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處現(xiàn)場(chǎng)檢查與處罰資料，發(fā)現(xiàn)違規(guī)過渡戶主要表現(xiàn)為三個(gè)特點(diǎn)：一是違規(guī)過渡戶在金融機(jī)構(gòu)之間“搬家”。人民銀行檢查發(fā)現(xiàn)經(jīng)收處違規(guī)開設(shè)過渡戶后，責(zé)令經(jīng)收處撤銷過渡戶，稅務(wù)部門便在另一金融機(jī)構(gòu)開設(shè)過渡戶，將資金轉(zhuǎn)入該過渡戶，形成稅款過渡戶在金融機(jī)構(gòu)之間“搬家”。如 2012年在對(duì)XX縣經(jīng)收處進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，XX縣農(nóng)村信用社于2012年4月13日為“XX縣地方稅務(wù)局計(jì)劃會(huì)計(jì)股”違規(guī)開設(shè)稅款過渡戶，針對(duì)這一問題，支庫(kù)給予經(jīng)收處警告，要求限期進(jìn)行整改，盡快清理過渡戶，并按《商業(yè)銀行、信用社代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定給予5000元行政處罰。2013年在對(duì)該縣經(jīng)收處2012年7月1日至2013年3月底的業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)該縣農(nóng)村信用社2012年違規(guī)開設(shè)的稅款過渡戶，于2012年12月21日撤銷，但賬戶資金本息余額26067587.25元全部轉(zhuǎn)入在農(nóng)行開設(shè)的稅款過渡戶。二是稅款混入專戶、基金戶，形成“隱性”過渡賬戶。2012年XX縣農(nóng)行違規(guī)為“XX縣地方稅務(wù)局計(jì)劃會(huì)計(jì)股”開設(shè)稅款過渡戶，針對(duì)這一問題，支庫(kù)給予經(jīng)收處警告，要求限期進(jìn)行整改，盡快清理過渡戶，并按《商業(yè)銀行、信用社代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定給予5000元行政處罰。2013年在對(duì)該縣經(jīng)收處2012年7月1日至2013年3月底的業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)該縣農(nóng)行違規(guī)開設(shè)的稅款過渡戶，于2012年12月21日撤銷，賬戶資金本息余額26067587.25元全部轉(zhuǎn)入“XX縣地方稅務(wù)局代征殘疾人保障資金”賬戶。而“XX縣地方稅務(wù)局代征殘疾人就業(yè)保障資金”專戶是該縣農(nóng)行于2005年6月21日經(jīng)人行核準(zhǔn)開設(shè)的專用賬戶，但經(jīng)檢查，該賬戶核算資金為國(guó)家稅款、基金、規(guī)費(fèi)，超出了稅務(wù)代保管資金核算范圍。2012年7月26日對(duì)XX縣郵政儲(chǔ)蓄銀行進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)2012年5月11日從該縣工行過渡戶轉(zhuǎn)入地方稅務(wù)局在郵儲(chǔ)銀行開設(shè)的“煤炭可持續(xù)發(fā)展基金”賬戶181413.64元，基金戶成為稅款過渡戶。對(duì)這一問題，《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》及《實(shí)施細(xì)則》、《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》、《金融違法行為處罰辦法》、《商業(yè)銀行、信用社代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法》等法律法規(guī)對(duì)經(jīng)收處、征收機(jī)關(guān)無任何明確的處罰依據(jù)，國(guó)庫(kù)只能要求銀行督促縣地稅局規(guī)范賬戶使用范圍，不能采取其它如撤銷賬戶、經(jīng)濟(jì)處罰等措施，導(dǎo)致“隱性”過渡戶無法根除。三是違規(guī)過渡賬戶長(zhǎng)期無法得到清理。如2012年9月份對(duì)XX郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)2010年7月至檢查日的國(guó)庫(kù)經(jīng)收業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，XX郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)為地方稅務(wù)局稅政管理股違規(guī)開設(shè)兩個(gè)稅款過渡戶，其中一過渡賬戶（賬號(hào)100209362890011001）2010年底余額達(dá)112062269.62元，2011年9月26日余額為197540983.40元；另一過渡賬戶（賬號(hào)1002909362890011002）2010年底余額為32266218.54元，2012年9月26日余額36892390.79元，對(duì)此，國(guó)庫(kù)提出了取消過渡賬戶，并處罰款10000元的處罰意見。但由于種種壓力，處罰決定未得到有效執(zhí)行，違規(guī)過渡戶無法得到徹底清理。2013年在對(duì)該郵儲(chǔ)進(jìn)行檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，賬號(hào)為100209362890011002的過渡戶仍然存在，2012年12月底余額為224657752.4元，2013年6月16日余額為11458487.12元。

二、稅款過渡戶引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)隱患

大量預(yù)算收入原始繳款信息規(guī)避了國(guó)庫(kù)監(jiān)督。從稅款過渡戶劃轉(zhuǎn)的稅款是一個(gè)經(jīng)加工匯總的金額，大量的原始繳款信息停留在商業(yè)銀行或信用社，國(guó)庫(kù)部門日常柜面監(jiān)督只能涉及到匯總繳款信息，國(guó)庫(kù)監(jiān)督無從談起。

存在征收機(jī)關(guān)人為調(diào)節(jié)入庫(kù)進(jìn)度，延緩和占?jí)贺?cái)政收入的風(fēng)險(xiǎn)。征收機(jī)關(guān)根據(jù)目標(biāo)任務(wù)的完成進(jìn)度報(bào)解稅款，影響了稅款的及時(shí)入庫(kù)。

存在征收機(jī)關(guān)隨意調(diào)整預(yù)算科目和預(yù)算級(jí)次的風(fēng)險(xiǎn)，影響預(yù)算收入入庫(kù)的真實(shí)性。征收機(jī)關(guān)劃轉(zhuǎn)過渡戶稅款，為了簡(jiǎn)化劃轉(zhuǎn)手續(xù)，往往把不同預(yù)算科目和不同預(yù)算級(jí)次的稅款歸并填寫一張同一預(yù)算科目及預(yù)算級(jí)次的匯總繳款書，劃轉(zhuǎn)到國(guó)庫(kù)部門，從而混淆了不同預(yù)算科目和不同預(yù)算級(jí)次的財(cái)政收入，入庫(kù)的真實(shí)性大打折扣。

影響財(cái)政資金的使用運(yùn)行效益。征收機(jī)關(guān)過渡戶滯留的稅款，由于沒有及時(shí)解繳到國(guó)庫(kù)，導(dǎo)致財(cái)政資金不能及時(shí)分配出去發(fā)揮應(yīng)有的效益。

容易引發(fā)資金風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)調(diào)查，許多財(cái)政、稅務(wù)部門的違規(guī)過渡戶日均余額在數(shù)百萬(wàn)元以上，金額巨大，且缺乏必要的監(jiān)督檢查，容易造成財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。且這部分資金長(zhǎng)期沉淀，又會(huì)形成巨額的利息收入，增加財(cái)稅部門內(nèi)控管理的難度。

三、稅款過渡戶屢禁不止的原因

1、稅務(wù)部門具有平衡稅收進(jìn)度，滿足政府部門考核的剛性需求。政府部門對(duì)稅收總量和征收進(jìn)度的考核，迫使稅務(wù)部門既不能冒進(jìn)，也不能不完成全年征收任務(wù)，只能依據(jù)政府部門的要求，確定每月或每季入庫(kù)稅款額。同時(shí)，政府部門又要求在當(dāng)年任務(wù)完成后，將超收部分轉(zhuǎn)入下年度收入，形成了事實(shí)上的稅款延遲入庫(kù)，默許了稅務(wù)部門過渡戶的存在。另外，由于稅種設(shè)計(jì)不同，各級(jí)次間征收進(jìn)度和難易有區(qū)別，也造成稅務(wù)部門開設(shè)稅款過渡戶。

2、商業(yè)銀行（信用社）利益驅(qū)動(dòng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，商業(yè)銀行把利潤(rùn)最大化作為經(jīng)營(yíng)管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。由于國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)屬于政策性業(yè)務(wù)無利可圖，商業(yè)銀行往往重自身業(yè)務(wù)發(fā)展而輕代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，同時(shí)，稅務(wù)部門作為各金融機(jī)構(gòu)相互爭(zhēng)奪的優(yōu)質(zhì)客戶、大客戶，能為本行帶來大量直接或間接的現(xiàn)金流和資金清算業(yè)務(wù)，因此，對(duì)征收機(jī)關(guān)通過設(shè)立過渡戶延壓國(guó)庫(kù)資金的行為往往是睜一只眼閉一只眼，不能理直氣壯的予以拒絕。更有甚者，有的金融機(jī)構(gòu)甚至以付息為條件，引導(dǎo)征收機(jī)構(gòu)在本單位開戶。

3、國(guó)庫(kù)部門行政處罰阻力較大。由于稅款過渡戶有政府部門庇護(hù)，人民銀行要嚴(yán)格按照規(guī)定，強(qiáng)制征收部門撤銷稅款過渡戶，存在巨大的阻力，往往說情者甚多，既有被檢查部門領(lǐng)導(dǎo)說情，更有政府有關(guān)部門打招呼，致使處罰往往是大事化小，小事化了，違規(guī)者沒有得到應(yīng)有的處罰。

4、國(guó)庫(kù)監(jiān)管法律法規(guī)建設(shè)滯后。當(dāng)前實(shí)施國(guó)庫(kù)資金監(jiān)管的主要依據(jù)是國(guó)家的法規(guī)、政策，而現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》及《實(shí)施細(xì)則》等法規(guī)條例僅僅對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的部分操作作了規(guī)定，而且有的條款過粗，有的已經(jīng)過時(shí)，不能適應(yīng)新形勢(shì)下的國(guó)庫(kù)監(jiān)管要求。如《實(shí)施細(xì)則》第十條規(guī)定：“各級(jí)國(guó)庫(kù)有權(quán)督促檢查國(guó)庫(kù)經(jīng)收處和其它征收機(jī)關(guān)所收款項(xiàng)，是否按規(guī)定及時(shí)全部繳入國(guó)庫(kù)，以發(fā)現(xiàn)拖延或違法不繳的，應(yīng)及時(shí)查究處理”，但怎樣處理，依據(jù)什么來處理卻沒有具體規(guī)定，實(shí)際操作難度較大。由于國(guó)庫(kù)部門對(duì)征收機(jī)關(guān)通過開設(shè)預(yù)算收入過渡戶占?jí)簢?guó)庫(kù)資金的行為沒有強(qiáng)大的法律作后盾，缺乏強(qiáng)硬有力的手段，造成國(guó)庫(kù)檢查年年開展，問題年年依舊的局面，這在一定程度上助長(zhǎng)了某些部門的歪風(fēng)邪氣。同時(shí)，現(xiàn)行有關(guān)賬戶管理辦法中，對(duì)改變賬戶用途，擴(kuò)大賬戶使用范圍，如財(cái)稅部門利用其他專戶延壓稅款，成為“隱性”過渡戶，對(duì)經(jīng)收處沒有相應(yīng)的處理意見，更無權(quán)要求稅務(wù)部門進(jìn)行整改，這也是造成過渡戶屢禁不止的一個(gè)原因。

四、鏟除稅款過渡戶的建議

1、健全完善國(guó)庫(kù)法律法規(guī)體系�，F(xiàn)行的法律法規(guī)已嚴(yán)重滯后于當(dāng)前金融和財(cái)稅體制改革的要求，嚴(yán)重影響了國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能的發(fā)揮。當(dāng)務(wù)之急是要對(duì)《國(guó)家金庫(kù)條例》及《實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行修改完善。賦予人民銀行對(duì)國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行以足夠的監(jiān)督權(quán)和處罰權(quán)；約束地方政府、財(cái)政部門、征收機(jī)關(guān)在國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行過程中的行為。建議進(jìn)一步完善《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》，增加對(duì)違規(guī)使用賬戶的處罰規(guī)定。只有建立健全國(guó)庫(kù)法律法規(guī)體系，才能為國(guó)庫(kù)管理部門監(jiān)管國(guó)庫(kù)資金提供銳利武器，從根本上約束經(jīng)收處和征收機(jī)關(guān)人為延壓預(yù)算收入的行為，達(dá)到加強(qiáng)對(duì)預(yù)算收入過渡戶管理的目的。

2、開展新業(yè)務(wù)、新知識(shí)、新技能培訓(xùn)。國(guó)庫(kù)資金管理工作是一項(xiàng)融財(cái)政、稅務(wù)、金融知識(shí)于一體，且具有較強(qiáng)的專業(yè)性、政策性和復(fù)雜性的工作，它需要國(guó)庫(kù)、財(cái)政、稅務(wù)、經(jīng)收處之間緊密配合，協(xié)同管理。國(guó)庫(kù)資金的良性運(yùn)行需要有一支懂政策、業(yè)務(wù)水平高的隊(duì)伍與之相適應(yīng)。為此，應(yīng)從理想、法紀(jì)、品德、專業(yè)四個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有國(guó)庫(kù)人員、國(guó)庫(kù)經(jīng)收處經(jīng)辦人員及征收機(jī)關(guān)人員的教育，組織全心全意學(xué)習(xí)新的金融財(cái)稅知識(shí)、新的規(guī)章制度和操作辦法、新的業(yè)務(wù)技能，努力提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政策水平。同時(shí)，必須加強(qiáng)思想教育，增強(qiáng)全心全意的事業(yè)心和責(zé)任感，以促進(jìn)其政治素質(zhì)的提高，自覺維護(hù)預(yù)算資金的良性運(yùn)行，從而有效避免運(yùn)用過渡賬戶占?jí)簢?guó)庫(kù)資金行為發(fā)生

3、加強(qiáng)國(guó)庫(kù)部門查處力度。人民銀行國(guó)庫(kù)管理部門應(yīng)加大對(duì)經(jīng)收處的檢查與處罰力度，增加檢查頻率，問題一經(jīng)查實(shí)，要嚴(yán)格按《金融違法行為處罰辦法》和《商業(yè)銀行、信用社代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法》等法律法規(guī)嚴(yán)格進(jìn)行處罰，頂住壓力，不徇私情、不打折扣，屬于屢犯的，要從重處罰。

4、開展與財(cái)稅部門聯(lián)合執(zhí)法。稅款過渡戶問題涉及財(cái)政、稅務(wù)、人民銀行和國(guó)庫(kù)經(jīng)收處等多個(gè)單位和部門，單靠一家是無法徹底杜絕的。因此，人民銀行國(guó)庫(kù)部門應(yīng)會(huì)同財(cái)政、稅務(wù)、商業(yè)銀行對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處進(jìn)行定期與不定期的檢查，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)開設(shè)過渡戶行為進(jìn)行及時(shí)查處，徹底清除稅款過渡戶問題。

5、取得地方政府部門的支持。國(guó)庫(kù)職能的拓展必然會(huì)觸動(dòng)政府部門的現(xiàn)實(shí)利益。因此，國(guó)庫(kù)部門在拓展服務(wù)與監(jiān)管的過程中，必須首先處理好與政府部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，通過建立財(cái)政、稅務(wù)、銀行、國(guó)庫(kù)“聯(lián)席會(huì)”和互通信息制度，及時(shí)交流相互間的意見，共同協(xié)商解決工作中遇到的問題。同時(shí)，隨著地方經(jīng)濟(jì)可支配資金的積累，政府對(duì)預(yù)算收支管理的精細(xì)化、科學(xué)化和規(guī)范化要求不斷提高，人民銀行國(guó)庫(kù)部門要積極支持和配合政府部門開展相關(guān)工作，建立健全國(guó)庫(kù)收支分析資料庫(kù)，提高預(yù)測(cè)科學(xué)性、準(zhǔn)確性、可靠性，為政府在預(yù)算決策上當(dāng)好參謀，提高政府對(duì)國(guó)庫(kù)工作的關(guān)注度和認(rèn)可度。

6、積極推行稅款經(jīng)收“市場(chǎng)準(zhǔn)入”和“市場(chǎng)逐出”管理機(jī)制，改變對(duì)經(jīng)收資格的管理到位。所謂“市場(chǎng)準(zhǔn)入”，就是改變?cè)�先凡商業(yè)銀行都能辦理國(guó)庫(kù)征收業(yè)務(wù)的做法，改由人民銀行實(shí)行審批和招標(biāo)的方式選擇稅款經(jīng)收銀行�？墒孪认蚨嗉医鹑跈C(jī)構(gòu)公布設(shè)立經(jīng)收處的條件、要求等信息，實(shí)行公開招標(biāo)，由人民銀行擇優(yōu)選定經(jīng)收銀行并在一定范圍內(nèi)公布。所謂“市場(chǎng)逐出”，即國(guó)庫(kù)結(jié)合日常檢查考核的情況對(duì)經(jīng)收處進(jìn)行年檢，淘汰一部分質(zhì)量差、水平低的經(jīng)收處。實(shí)行這兩種制度，可從根本上解決經(jīng)收處過多、業(yè)務(wù)開展無序的狀況，，增強(qiáng)經(jīng)收機(jī)構(gòu)的榮譽(yù)感和責(zé)任感，促進(jìn)經(jīng)收質(zhì)量的提高。