公共政策作為承擔著“對全社會價值做權(quán)威性分配功能”的工具，在傳統(tǒng)的政府一元治理模式下，其產(chǎn)出機制只能是“內(nèi)生型”，政府或其代表主體是公共政策產(chǎn)出的唯一能動載體。在這種機制下產(chǎn)出的公共政策，往往更具有統(tǒng)治性和管制性而缺少“公共性”。這種公共政策的目標團體通常是“政治蒙昧”的公眾，其合法性來源主要是公眾對于政治迷思的權(quán)威化和公共權(quán)力的畏懼。這種公共政策的產(chǎn)生機制在前資本主義社會，甚至資本主義社會初期是普遍存在的。隨著政治民主的開化，公民主體意識的覺醒，這種單向度、一中心、“內(nèi)生型”的政策產(chǎn)生機制，受到越來越多的質(zhì)疑和反對。一種主張網(wǎng)絡(luò)化的多中心政策產(chǎn)出機制，在當前治理背景下得到了廣泛關(guān)注和認同。

　　政策網(wǎng)絡(luò)是“將網(wǎng)絡(luò)理論引人公共政策領(lǐng)域，分析政策過程中政策主體相互關(guān)系的一種解釋途徑和研究方法。”政策網(wǎng)絡(luò)涉及到社會領(lǐng)域的各類主體，這些主體或出于利益考量、興趣，或出于“道德良心”，筆耕文化推薦期刊，都主動地參與到政策的產(chǎn)出過程中來，使得網(wǎng)絡(luò)治理背景下的政策產(chǎn)出機制呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)的單向度、一中心的“內(nèi)生型”政策產(chǎn)生機制分庭抗禮的態(tài)勢。當然，相異的政治文化背景下，不同的民主化進程和政治社會化，必定存在著多中心政策產(chǎn)生機制功能的強弱問題。另外，一國傳統(tǒng)上崇尚自由主義抑或是“國家主義”，亦是影響這種政策產(chǎn)出機制功能強弱的重要因素。

　　一、多中心治理帶來的政策產(chǎn)出機制的變化多中心治理是“包括政府、市場、公民社會在內(nèi)的多個相互依賴的主體，通過合作與協(xié)商，達成一致的共同目標并得以實現(xiàn)，從而最終達到對公共事務(wù)的管理。” 治理適用于公共事務(wù)的各個領(lǐng)域，而不僅僅是在公共政策產(chǎn)出方面。但在傳統(tǒng)上由政府獨享的政策過程中，這一表征體現(xiàn)得更為明顯。具體而言，多中心治理給傳統(tǒng)的政策產(chǎn)出機制帶來了如下幾個方面的變化：

　　(一)主體的多元性和平等化“內(nèi)生型”政策產(chǎn)生機制由政府主導(dǎo)，且“不愿將該問題擴散到公眾議程當中” 政府是唯一政策產(chǎn)生主體，公眾及其他社會組織都是公共政策的被動作用對象。這種政策是政府意志的表達，本質(zhì)上是排斥其他社會主體介入的。岡權(quán)力邏輯未得到有效的解釋和理順，政府往往成為超然于公眾之上的、以“自我利益”為行動依歸的“利維坦”。政府與公眾及其他社會主體之間是管制與被管制的關(guān)系，“官貴民輕”

　　的思想較為流行。在多中心治理下，公共政策產(chǎn)生主體趨于多元化，公共政策所涉對象均可積極地參與到該政策形成過程中來，且這種行為作為一種“政治民主化”過程和公民權(quán)利彰顯的途徑H益被重視，并成為憲政的重要組成部分。之所以出現(xiàn)這種格局，是岡為市場經(jīng)濟的發(fā)展帶來了利益主體的多元化和平等觀念的萌發(fā)和日益強化。新的國家觀念和政府權(quán)力邏輯的產(chǎn)生，催生了公眾對于公共權(quán)力的新的審視和認識。公眾等其他社會主體H益更多地將公共事務(wù)視為自己的事務(wù)，而非與自己距離較遠的“國家事務(wù)”。在多中心治理下，公共政策產(chǎn)出的多元主體，既有個人，也有組織，且個人也已不再局限于執(zhí)掌公共權(quán)力的法權(quán)機關(guān)工作人員；組織也不再局限于公共權(quán)力機關(guān)，甚至公共組織。

　　在這多元的政策產(chǎn)出主體之間，已逐步打破了原有的命令與服從、主導(dǎo)與被動的局面，越來越多的公眾及其他社會主體要求以與政府平等的“伙伴”關(guān)系加入到政策制定過程。在新公共管理理論推動下，且基于當前政府普遍的治理能力和治理困境，政府也Et益昌明，將更多原來獨享的權(quán)力向社會分權(quán)，逐步接受了公眾、社會組織、企業(yè)等與自己平等參與政策產(chǎn)出過程的多中心態(tài)勢。政策產(chǎn)出主體的多元性和平等化成為當前公共政策產(chǎn)出機制的一個重要特征，并且有逐步強化的趨勢。這既是對當前新公共管理理論的一種回應(yīng)，也是推動新公共管理理論在政府治理變革中進一步深入的強大動力。

　　(二)政府回應(yīng)性政策制定常態(tài)化回應(yīng)性是指“政府對公眾關(guān)于政策變革的接納和對公眾的要求做出反應(yīng)并采取積極措施解決問題，是應(yīng)答、回復(fù)和把承諾轉(zhuǎn)化為實踐的過程，即通過政府對公眾和公眾對政府的雙向互動(回應(yīng))實現(xiàn)的。” 作為民主政治下的政府必須具備回應(yīng)。這既是其獲取合法性的重要途徑，也是其掌握公共問題客觀真實情況的重要手段。傳統(tǒng)上，政府對于公眾的呼聲是漠視的，認為“民眾對公共政策是麻木的，而且缺乏了解，公共政策是“精英集團的價值偏好”。這里的精英集團，理所當然地以政府為主體。政府通過“內(nèi)生型”機制產(chǎn)出政策，并以公共權(quán)力組織加以推行，在整個政策過程中，對公眾的反應(yīng)是很少關(guān)注和關(guān)心的。但現(xiàn)在這種狀況早已發(fā)生了改變，政府“回應(yīng)性”政策制定已成為一種普遍的政策產(chǎn)出動源，而政府已不能再僅僅從自身視角確定政策的產(chǎn)出。從科學(xué)的政策產(chǎn)出機制來講，政府回應(yīng)性是一種針對公共問題最為直接的政策產(chǎn)出機制。這種機制往往因具有針對性、直接性和時效性而受到各國政府的普遍重視。英國政府《公民憲章》運動，即是一種政府回應(yīng)性最為典型的案例。政府通過對公眾呼聲高、關(guān)注強的社會問題，迅速做出回應(yīng)，在公眾參與下出臺相關(guān)的解決方案，這既表明政府對公眾問題的重視，也體現(xiàn)政府“公共行政精神”的回歸；既能有效防止問題擴大化，又能使政府績效得以提升。目前，各國政府都已認識到這一點，政府回應(yīng)性政策產(chǎn)出已逐步成為一種常態(tài)化的政策產(chǎn)出機制。當然，政府回應(yīng)性政策產(chǎn)出的常態(tài)化，并沒有完全替代政府“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出。政府仍然作為一個主動性的主體時刻關(guān)注著社會公共問題，以自己的視角去觀察、界定、理清公共問題，進而制定出一系列影響經(jīng)濟社會發(fā)展的公共政策。但無論如何，在多中心治理下，“內(nèi)生型”政策產(chǎn)生機制已經(jīng)不再是政府的唯一可選途徑。

　　(三)“內(nèi)生型”政策認同性危機“政治認同是一定政治生態(tài)條件下政治主體對政治客體所表現(xiàn)出的一種政治歸屬感，一種認知、判斷、價值認可的心理認識過程，以及參與、維護與促進政治體系發(fā)展的政治參與過程。” 只有認同的，才會被主動接受，也才更具穩(wěn)定性與合法性。認同性的獲得和提升，受多種因素的作用，這里既有利益的原因，也有觀念的問題；既有信息的原因，也有感情的因素。在多中心治理下，公眾的參與權(quán)利是得到充分釋放的，這種政策產(chǎn)出機制能夠體現(xiàn)當前政策制定領(lǐng)域的最大民主。而“內(nèi)生型”公共政策產(chǎn)出機制，往  往因其封閉性，而忽略了公眾的參與，使這類政策產(chǎn)出要么在利益上很難反映公眾的真實需要，因信息缺陷而缺少針對性；要么因公眾權(quán)利被漠視，帶來對政策過程的無知與冷漠。在多中心治理出現(xiàn)前，也許這種政策產(chǎn)出機制還未遭遇到“合法性”的質(zhì)疑，但多中心治理的示范效應(yīng)將使得這一“封閉性”的政策產(chǎn)出機制的認同性削弱到極點。一項公共政策如果缺乏基本的認同，那么在具體的施行過程中，必將遇到較大的阻力。當然，推行公共政策可以運用強制權(quán)力，但運用這種權(quán)力猶如“飲鴆止渴”，往往會帶來一系列的反彈和對“公共權(quán)力合法性”危機的侵蝕。在當前民主政治日益成為政治合法化基石的今天，對于如何化解“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出機制帶來的危機，也應(yīng)給予足夠的重視。

　　(四)政策參與的廣度和深度得以強化多中心治理下，政策的產(chǎn)出日益呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，這既是某一政策產(chǎn)出機制的特征，也是多種政策產(chǎn)出機制并存狀態(tài)下共同特征的呈現(xiàn)。多中心的政策產(chǎn)出機制，既體現(xiàn)了公眾參與的廣度和深度，又是這一參與廣度和深度的必然產(chǎn)物。必須承認，在這一多中心治理機制產(chǎn)生之前，政府封閉的“內(nèi)生型”產(chǎn)出機制是排斥和漠視公眾主動精神的。即使是在多中心治理理念已廣為流行的今天，在一些核心的政策領(lǐng)域，公眾的主人翁身份仍未得到充分的體現(xiàn)。但無論如何，當前公眾參與政策產(chǎn)出機制的廣度和深度是以往任何時候都無法比擬的。

　　當前，公眾參與政策產(chǎn)出機制的方式有以下幾種：一是參與“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出機制。在這種政策參與過程中，公眾及其他社會主體主要處于輔助地位，政府始終主導(dǎo)著這一產(chǎn)出過程。當然，我們也不能否認公眾參與對這一機制產(chǎn)生的影響。通過公眾的參與可以有效地糾偏補過，防止政策偏離“公共性”，同時也可以彰顯公民權(quán)利，有效地緩解“認同性”帶來的壓力；二是通過各種媒介營造一種公共問題亟待解決的氛圍，以此引起政府的關(guān)注，從而使公共問題進入政府議程。這一途徑，說到底就是取得政府回應(yīng)性；三是公眾與其他社會參與主體一起分享政府公共政策產(chǎn)出權(quán)力。在這里，公眾是作為與政府平等的主體出現(xiàn)的。他們會針對特定公共問題提出政策建議，通過聯(lián)合其他社會參與主體，在與政府互動的過程中，使得該政策建議進入政府議程，從而取得合法性。

　　二、多中心治理下政策產(chǎn)出機制存在的問題與傳統(tǒng)的“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出機制相較，多元政策產(chǎn)出機制無疑取得了很大的進步。但是，不可否認的是，多中心治理下政策產(chǎn)出機制在張揚民主治理價值的同時，也暴露出亟待克服和解決的弊端。

　　(一)政策產(chǎn)出的效率問題民主與效率似乎是個悖論。我們不得不承認，在強調(diào)民主的同時，有可能帶來效率的流失。多中心治理下政策產(chǎn)出機制的核心精神就是民主。當然，在這種民主基礎(chǔ)上往往還有科學(xué)的意蘊。在所有的決策體制中，單單從決策過程耗費時間與經(jīng)濟的角度來看，“獨裁制可以做到?jīng)Q策迅速，省時、省錢，決策成本最低”。而民主制卻常常出現(xiàn)“決策遲緩，責任分散，易于導(dǎo)致爭功諉過，增加決策成本”的現(xiàn)象。

　　也就是說，在通常情況下，決策權(quán)力越集中，往往決策過程越迅速，耗費資源越少；決策權(quán)力越分散，往往決策過程越遲緩，耗費資源就越多。但從決策的外部社會成本來看，獨裁體制可能帶來政治合法性的流失，而民主卻可以進一步鞏固和增強政治的合法性。在將社會價值視作終極價值的當下，民主制是一種無法抗拒的社會潮流。多中心治理是民主制的重要形式，在這種治理格局中，政府的公共權(quán)威進一步弱化，公民權(quán)利與公共權(quán)威在公共問題的政策產(chǎn)出上處于平等地位。在這一政策產(chǎn)出機制的具體運作過程中，不可避免地出現(xiàn)，基于不同的利益立場，相互區(qū)別的甚至沖突的政策建議。在公共權(quán)威協(xié)調(diào)各種政策建議，最終達成一致，進而實現(xiàn)合法化的過程中，充斥著多方的博弈，時間、資金等資源也在這一博弈過程中不同程度地流失，致使該政策產(chǎn)出機制的效率低下。在這里似乎可以總結(jié)出一個規(guī)律：越民主的決策機制，往往使得時間、經(jīng)濟成本越大，決策效率越低。這也是現(xiàn)代國家難以施行直接民主的關(guān)鍵原因。

　　(二)政府理性被綁架的危險眾所周知，政府合法性來源于公眾對公權(quán)力的自覺認同。政府若要進一步鞏固其合法性，就不得不通過各種途徑獲取和掌握更多的公眾認同性資源。對公眾的積極回應(yīng)和迎合，在一定程度上是一種能起到立竿見影效果的認同性資源。民主制國家，無論執(zhí)政黨抑或政府，對于公眾的呼聲和需求偏好都是甚為重視的。但政府在過多地獲取和利用這一資源的過程中，有可能會出現(xiàn)一個極端或者謬誤的行為取向，即無原則地回應(yīng)和迎合公眾。當然，在多數(shù)情況下，政府在公共行政過程中，都能秉持其科學(xué)理性的原則，毫無偏私地從客觀的角度就公共問題做出科學(xué)合理的決策。但我們不能因政府聚集了大量的對社會問題能夠進行科學(xué)建議的參謀咨詢?nèi)藛T，而就對政府一直能夠保持理性而不抱任何質(zhì)疑。一個很鮮明的例子：在公眾短期利益需求和社會長期利益發(fā)展的選擇中，政府往往會迎合公眾呼聲選擇滿足公眾的短期利益，而罔顧社會長遠利益。在多中心治理下，對公共政策產(chǎn)出參與的主體越多，力量越強大，政府越有可能被公眾意志綁架，從而拋棄其應(yīng)有的理性，以回應(yīng)和迎合公眾偏好。這可能帶來一個惡性循環(huán)：政府在竭力回應(yīng)和迎合公眾偏好的動機下出臺了公眾建議或所期望的公共政策，而該公共政策卻因公眾對公共問題認知能力的局限，缺乏必要的合理性和科學(xué)性，在具體的施行過程中未能很好地解決問題，甚至造成了問題的惡化或者招致新的社會問題，使公眾明顯感到利益的損失。這時，公眾所選擇的不會是自我原因的剖析，而是將責任歸結(jié)為政府的無能，進而要求出臺新一輪的治理措施。而多中心治理下，新一輪的治理措施的產(chǎn)出，政府作為治理主體之一，為回應(yīng)和迎合公眾需要，又有可能被其他治理主體左右，再次出臺非理性的政策。

　　(三)政策執(zhí)行阻力的可能性在民主政治背景下，公民意志是政府公共政策執(zhí)行不得不考慮的因素。得到公眾認同和支持的政策，執(zhí)行過程往往較為順利，執(zhí)行效果也較為良好；遭到公眾較多反對的政策，往往在執(zhí)行過程中遇到的抵制阻力也較大，相應(yīng)的，政府執(zhí)行公共政策可能要花費較大的物質(zhì)、時間成本，甚至于合法性的代價。

　　在多中心治理下，公共政策產(chǎn)出是多中心協(xié)作的結(jié)果，此類公共政策出臺后，往往因公眾具有較高的認同度和認知度，能較為順利地推行。但由政府主導(dǎo)的“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出，卻可能因公眾缺少參與而少有認同，在執(zhí)行過程中遭到不同程度的阻力。在治理理念逐步確立的過程中，公民意識也普遍覺醒，公眾對傳統(tǒng)上政府主導(dǎo)的一元化“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出機制普遍抱有質(zhì)疑，認為那是“政治精英”的意志，而非公眾的觀念。因此，希望將越來越多地政策產(chǎn)出置于多中心的政策產(chǎn)出機制之下。但囿于成本、利益等因素的考慮，政府不可能將任何政策產(chǎn)出都置于該機制之下。這也就帶來了公眾對于政府決策民主化和向社會分權(quán)行動的質(zhì)疑。

　　“公共選擇理論”將政府拉下了“公共人”的神壇，政府“自利性”立場在各國都得到不同程度的印證，在此理論的影響下，公眾對于政府“內(nèi)生型”的政策產(chǎn)出更是抱有敵意，認為政府之所以不愿將該政策置于多中心治理機制下，是因該項政策可能涉及到對“集團利益”的維護，該項政策一旦推行，必將造成公共利益的損失，因此，也就更加堅定了他們反對這類公共政策的信念。隨著政治民主化的推進，越來越多的公共政策產(chǎn)出將會置于多中心的治理機制之下，政府傳統(tǒng)上的“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出也會越來越多地受到質(zhì)疑，執(zhí)行的阻力也會相應(yīng)的增大。

　　三、多中心治理下政策產(chǎn)出機制的優(yōu)化路徑優(yōu)化多中心治理下的政策產(chǎn)出機制，既是民主政治發(fā)展的需要，也是使現(xiàn)實的決策機制更趨科學(xué)性的必然選擇。具體而言，可以從以下幾個方面著手對該政策產(chǎn)出機制進行優(yōu)化：

　　(一)建立多中心政策產(chǎn)出的協(xié)調(diào)機制多中心治理下公共政策產(chǎn)出是多種主體共同作用的結(jié)果。在這種格局下，理論上，政府、社會組織、個人等構(gòu)成一個平等的政策產(chǎn)出網(wǎng)絡(luò)，治理的機制是主體間的合作。但不可否認的是，這一格局下由于存在著各主體力量的強弱對比，合作的意愿、搭便車的心理等原因，致使這一合作經(jīng)常難免夾雜著“博弈”和投機的元素，致使合作的效果大為削弱，使得決策的成本大為增加。因此，有必要建立一種能夠使合作純粹化的協(xié)調(diào)機制，使合作真正形成合力，大大提升這一政策產(chǎn)出的效率。這一協(xié)調(diào)機制必須擁有相應(yīng)  的權(quán)威性，因為只有權(quán)威性，才能帶來大家自覺遵守的意愿。目前，只有政府才具有使該機制順利取得權(quán)威性的合法權(quán)力。當然，政府在建立這一協(xié)調(diào)機制的過程中，還必須充分考慮到公民與社會的意見和建議，并在此基礎(chǔ)上，經(jīng)由法定程序出臺具有法律性的文件。該文件的制定不是為了約束多中心政策參與主體的合法權(quán)利，而是對掣肘合作機制的行為進行有效的規(guī)范，如使處于強勢地位的政府盡量約束公權(quán)行為，能以平等合作主體的身份與其他參與主體就共同問題進行研究，并在意見交流的基礎(chǔ)上制定可行的政策。另一方面也應(yīng)對積極參與合作的政策主體給予適當?shù)募�勵，而不能以所謂的“效率”之名，限制政策參與主體的數(shù)量和范圍。有了相應(yīng)的法定協(xié)調(diào)文件后，還需要有效地貫徹這一文件，使各類主體真正且自愿在規(guī)范下遵循文件精神。由于社會主體的分散性和不穩(wěn)定性，因此，擔負貫徹合作機制的主導(dǎo)者理應(yīng)是政府，但與此同時，政府也應(yīng)成為其他社會主體的監(jiān)督對象。只有這樣才能有效杜絕強勢的政府破壞合作機制的沖動。只有嚴格遵循合作機制，多中心治理下的政策產(chǎn)出機制才能夠改善“績效”。

　　(二)完善政府責任機制完善政府責任機制，首先必須明確界定政府的責任。在厘清政府責任的基礎(chǔ)上，對政府違責行為進行追究和懲處。在全能政府理念下，政府的責任被無限地擴展，即使原本屬于私域的問題，都有可能被附會上政府的責任。這帶來了政府運作的“責任”重荷，使政府的公共行為謹小慎微，畏首畏尾，導(dǎo)致了政府行為的低效和無為。新公共管理理論和治理理念帶來了政府責任的重新界定，小政府的思想如今已頗受社會歡迎。這時，政府一方面縮減公共職能，另一方面，也適當減卸相應(yīng)的責任負荷。在多中心治理下的政策產(chǎn)出，政府具有糾錯正偏的責任。針對某一公共問題，政府可組織相應(yīng)的智囊機構(gòu)進行研究，提出具有科學(xué)性的操作方案，將這一方案與多中心治理下的政策產(chǎn)出做一對比，如兩者吻合，則可以迅速合法化并付諸實施；如發(fā)現(xiàn)兩者有較大出入，則可通過宣傳引導(dǎo)、強制主導(dǎo)等途徑使其他主體接受具有科學(xué)性的公共政策。如果政府在這一過程中，一味地迎合其他治理主體，則出臺的公共政策在實施過程中帶來的不良后果，政府理應(yīng)承擔相應(yīng)的責任。如果政府耗費周折，主動糾偏但在未能抗拒公眾巨大壓力下，而出臺和實施了雖符合“民意”，但缺乏“合理性”、“科學(xué)性”的政策時，所帶來的不良后果，除非確系政府實施過程失當外，其他不良后果的責任則由社會承擔。只有這樣，政府在多中心治理下的政策產(chǎn)出機制中，才能夠保持理性的獨立。

　　(三)強化公眾參與一項公共政策之所以會遭遇抵制，莫過于以下幾種原因：一是政策的實施帶來利益的受損者；二是公眾對政策內(nèi)容、目的，以及實施后的影響難有清晰的認識；是政策制定過程封閉化，公眾處于對自我權(quán)利的申訴，表達對政府的不滿。在多中心治理下，政策產(chǎn)出機制的各參與主體，往往都是從各自利益的角度去界定問題、建構(gòu)政策，并影響政府權(quán)威政策產(chǎn)出的。為了該情勢下產(chǎn)出的政策能夠得以順利地推行，必須強化公眾的參與強度和效度。這是因為，公共政策往往涉及到社會價值的分配。在分配過程中難免會出現(xiàn)受益者和受損者。對于受益者而言，此類政策自然是其所歡迎的，但對于利益受損者來說，通常會萌發(fā)抵制的動機。但出于社會的均衡發(fā)展和公平正義的價值考量，政府又不得不強力推行此類公共政策，在現(xiàn)實中具有分配功能的政策通常又是政策的主體。為便于此類政策的順利推行，政府一般都要廣泛動員公眾參與：一方面積極動員受益主體參與政策過程，顯示群體力量，形成相對于利益受損者的巨大勢能，弱化利益受損者抵制該政策的動機；另一方面又要積極做好利益受損者的安撫教育T作，使其能夠顧全社會整體利益大局，進而增進社會總體福利。在公眾由于認知能力、參與水平等原岡帶來的對公共政策內(nèi)容、目的及實施后果預(yù)期的迷茫，政府有責任通過各種途徑提升公眾的參與效度，使公眾對公共政策有一個大體的了解，從而消除公眾由于對該政策的無知產(chǎn)生的恐懼，進而弱化在此種心理下產(chǎn)生的抵制動機。由于政治民主進程的局限、政府主體意識的影響，在我國，特別是地方政府對公眾政策參與的重視程度還遠遠不夠。很多政策的出臺遵循的是“內(nèi)生型”機制，這帶來了權(quán)利意識日趨增強的公眾的“被侵犯”感，在這種“被侵犯”感無法釋懷的情況下，抵制此類政策則是其最好的宣泄途徑。因此，在多中心治理理念逐步確立的今天，政府的各種政策產(chǎn)出機制都應(yīng)該充分發(fā)動公眾的參與，除非不宜“公開”的涉密領(lǐng)域，如國防政策等。