論文摘要 公務(wù)員財產(chǎn)申報制度被稱為“陽光法案”，作為反腐利器，在當(dāng)代預(yù)防與懲治腐敗中扮演著非常重要的角色。從上世紀(jì)八十年代開始，我國一直在探索公務(wù)員財產(chǎn)申報的相關(guān)立法，可惜因為種種原因至今難產(chǎn)。近年來，黨和國家打擊反腐的力度逐年增加，黨風(fēng)廉政建設(shè)大力推行，關(guān)于出臺有關(guān)公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的法律的時機(jī)也不斷成熟。本文認(rèn)為，國家應(yīng)盡快出臺一部符合我國國情的《領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報法》，加速構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報制度。

　　論文關(guān)鍵詞 財產(chǎn)申報制度 領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員 懲治腐敗 立法研究

　　黨的十八大以來，黨和政府對于整治貪污腐敗的力度不斷加大，反腐倡廉工作正在深入開展。備受關(guān)注的反腐問題再次引發(fā)人們對于官員財產(chǎn)“陽光化”的熱議。鑒于目前我國實踐情況，本文認(rèn)為公務(wù)員財產(chǎn)申報的主體應(yīng)為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員。
　　本文所述的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，其范圍主要依據(jù)的是《公務(wù)員法》第十六條的規(guī)定，即領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的層次分為：國家級正職、國家級副職；省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職。由此可見，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員不僅包括縣（處）級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部，還包括鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職。
　　領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員在各級國家行政機(jī)關(guān)具有組織、決策、指揮等權(quán)力，他們掌握著特殊的權(quán)力或特殊的資源，因此面臨著腐敗誘惑的機(jī)會更多，如若不對他們的財產(chǎn)進(jìn)行申報，更易產(chǎn)生貪污腐敗等問題。根據(jù)我國目前反腐的實際情況，為滿足社會公眾對官員財產(chǎn)公開的期盼，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報制度迫在眉睫。

　　一、我國領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報的必要性

　　領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員是負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的特殊公務(wù)員群體，他們在各級國家行政機(jī)關(guān)具有組織、決策、指揮等權(quán)力職能，他們掌握著黨和國家的權(quán)力。根據(jù)我國目前的國情，有必要構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報制度。
　　首先，從防治貪污腐敗的角度上看，有必要構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報制度。因為當(dāng)今我國處于社會轉(zhuǎn)型時期，加上監(jiān)督管理體系不夠完善，公務(wù)員貪污腐敗問題日益嚴(yán)重。為了更好地打擊貪污腐敗問題，有必要完善相應(yīng)的監(jiān)督管理體系。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報制度，是對公務(wù)員監(jiān)督體系的重要組成部分。它是針對領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員進(jìn)行的財產(chǎn)申報，有助于公務(wù)員的自身廉潔以及防治腐敗。
　　其次，因為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員特殊的職權(quán)地位與身份，，有必要對領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員進(jìn)行財產(chǎn)申報。權(quán)力天生就具有被濫用的潛質(zhì)，正如“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止。”領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員是社會的管理者和領(lǐng)導(dǎo)者，因其職權(quán)較大，部分官員更易產(chǎn)生貪污腐敗問題，所以從財產(chǎn)申報的主體上看，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)比之非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員更加典型和必要，因此有必要加快領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的構(gòu)建。
　　最后，從廣大人民群眾的期望上看，有必要構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報制度。目前，在貪污腐敗問題日益嚴(yán)重，政府公信力不斷下降的背景下，人民群眾對公務(wù)員財產(chǎn)公開的呼聲越來越高漲，同時公民對于政府信息公開的需求也越來越大。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員作為公務(wù)員隊伍的典型代表，作為公務(wù)員隊伍的領(lǐng)導(dǎo)階層，作為國家與社會的管理人員，公開領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的個人財產(chǎn)是人民群眾最迫切的期望之一。

　　二、影響我國公務(wù)員財產(chǎn)申報制度立法的原因

　　財產(chǎn)申報制度對于打擊腐敗問題有著重要的作用，而且黨和政府對于反腐的打擊力度也不可謂不大，但為什么至今仍未有效建立起領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報制度呢？建立領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報這一法制框架的難處究竟在哪？
　�。ㄒ唬┘鹊美�益群體的反對
　　有學(xué)者認(rèn)為，“這主要是由于財產(chǎn)申報問題背后利益群體的阻撓。”換句話說，財產(chǎn)申報制度會曝光一些領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗行徑，會損害既得利益者們的切身利益，因此他們會阻撓財產(chǎn)申報制度的構(gòu)建。
　�。ǘ�）領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報制度與隱私權(quán)的沖突
　　在反對建立領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的聲音中，其中很具代表性的觀點就認(rèn)為，財產(chǎn)申報侵犯了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員作為公民的隱私權(quán)。隱私權(quán)作為公民的一項基本權(quán)利，在憲法中就被確認(rèn)。憲法賦予公民享有私人信息、私人生活以及私人事務(wù)等不受恣意侵?jǐn)_的權(quán)利。隨著社會的不斷發(fā)展，人們對這項權(quán)利也越來越重視。許多公務(wù)員不支持建立財產(chǎn)申報制度，特別是在目前對于申報財產(chǎn)的范圍、申報標(biāo)準(zhǔn)等問題沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下，他們反對的主要原因就是擔(dān)心自己的隱私權(quán)未能得到基本的保護(hù)。如何正確處理財產(chǎn)申報和隱私權(quán)保護(hù)之間的關(guān)系，成為各國理論和立法實踐中不得不面對的基礎(chǔ)性問題。
　�。ㄈ�）推行與完善公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的成本高
　　公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的構(gòu)建與實施必然也有其成本消耗，包括人力物力財力等等，其成本消耗也貫穿于立法、執(zhí)法等各個環(huán)節(jié)。加上中國的國情之復(fù)雜，地域差異之巨大，構(gòu)建公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的成本非常高。只有保證制度成本與效益均衡的基礎(chǔ)上，才能在立法及執(zhí)法的具體操作中更好地發(fā)揮制度的功效與作用。
　�。ㄋ模﹨^(qū)域發(fā)展不均衡
　　總所周知，我國疆域遼闊，民族人口眾多，無論是地域上還是風(fēng)俗習(xí)慣上，無論是從政策上還是經(jīng)濟(jì)上，各個地方的差異非常大，這也導(dǎo)致了各個地方經(jīng)濟(jì)、文化等方面發(fā)展的不平衡。因為這種區(qū)域發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的全國性統(tǒng)一立法非常困難。而且，由于各地政策不同，公務(wù)員工資構(gòu)成、相關(guān)補(bǔ)貼等也不同，這種差異導(dǎo)致分配秩序比較混亂，也將導(dǎo)致公務(wù)員申報財產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)很難統(tǒng)一，從而加大財產(chǎn)申報制度的立法、執(zhí)法的難度。

　　三、構(gòu)建我國領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的立法對策

　　公務(wù)員財產(chǎn)申報制度構(gòu)建不可能一蹴而就的，而是一個循序漸進(jìn)的過程。結(jié)合國情和境外的相關(guān)經(jīng)驗，筆者認(rèn)為當(dāng)前最重要的是要把領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報制度法律化。只有制定一部完整的《領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報法》，通過科學(xué)、全面、詳細(xì)的規(guī)定，把領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報制度納入到法律規(guī)制上來，嚴(yán)格要求領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員依法進(jìn)行財產(chǎn)申報，才能更好地構(gòu)建和推行領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報制度。要制定《領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報法》，必須解決以下幾個方面的問題：

　�。ㄒ唬�擴(kuò)大申報主體
　　在設(shè)計《領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報法》時，應(yīng)參照境外有關(guān)國家或地區(qū)的申報主體，結(jié)合我國的實際，把以下幾方面的公職人員納入申報主體范圍：第一，縣處級以下的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員。第二，軍事機(jī)關(guān)里一定級別的軍事人員。第三，國有企業(yè)、國有控股或國有非控股企業(yè)中受國家委派從事管理工作的人員。第四，對那些掌握著特殊權(quán)力與特殊資源的單位與機(jī)關(guān)，例如國土、人事、稅務(wù)、海關(guān)、組織、衛(wèi)生、技術(shù)監(jiān)督、審計等。第五，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的近親屬。
　�。ǘ�）擴(kuò)大申報內(nèi)容、細(xì)化財產(chǎn)分類
　　我國目前的申報內(nèi)容仍未達(dá)到全面覆蓋、科學(xué)細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)。把公務(wù)員接受的饋贈、繼承的遺產(chǎn)、各類補(bǔ)助、補(bǔ)償、本人與他人共有的著作權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)、公務(wù)之外的兼職收入等等納入到申報財產(chǎn)的范圍，更有利于發(fā)揮財產(chǎn)申報制度的反腐作用。
　　另外，還應(yīng)對“財產(chǎn)”加以細(xì)化分類，首先，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員及其近親屬的合法收入。這一類財產(chǎn)類別不僅要包括工資、獎金、補(bǔ)助等，還應(yīng)該包括房產(chǎn)、股票、債權(quán)、其他投資收入等。其次，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員及其近親屬的債務(wù)。官員及其家屬的債務(wù)情況應(yīng)該成為申報財產(chǎn)分類的一個重點。因為這可以對領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的財產(chǎn)情況有更全面、更細(xì)致的了解，便于日后財產(chǎn)變動時的審查監(jiān)督。其次，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員及其近親屬的隱性財產(chǎn)，如字畫、古董、藝術(shù)品等等。最后，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員及其近親屬收受的饋贈，包括私下接受的物品、也包括公務(wù)活動中接受的禮品。效仿國外的經(jīng)驗，可以規(guī)定公務(wù)員只可以接受沒有價值的“紀(jì)念品”，如因特殊情況不能推辭，須向有關(guān)單位申報。
　�。ㄈ�）確立申報種類
　　我國現(xiàn)行的規(guī)定對于財產(chǎn)申報的種類有初任申報、日常申報、離職申報三種方式，但是規(guī)定得不夠具體明確。借鑒境外的相關(guān)法律規(guī)定以及結(jié)合我國的國情，筆者認(rèn)為，我國在設(shè)計《領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報法》時應(yīng)明確規(guī)定初任申報、日常申報、離職申報、變動申報。
　　初任申報，即要求領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員在上任前進(jìn)行財產(chǎn)申報。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員應(yīng)當(dāng)在符合申報條件后的30日內(nèi)進(jìn)行財產(chǎn)申報，若不按時進(jìn)行財產(chǎn)申報，則取消其任職資格。
　　日常申報，即領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員上任之后，每年定期對上一年的各類事項進(jìn)行財產(chǎn)申報，它是財產(chǎn)申報的主要方式。結(jié)合我國官員的實際情況，筆者建議日常申報應(yīng)當(dāng)確立為一年兩次，即上半年1月31日前集中申報上年度下半年的各類事項，下半年6月30日前集中申報過去的半年的各類事項。
　　離職申報，即領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員在退休、離職或主動辭職時，必須進(jìn)行財產(chǎn)申報，以及在卸任離職后的一定時期內(nèi)，必須進(jìn)行財產(chǎn)申報。應(yīng)該規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員在離職后的五年內(nèi)，每年都應(yīng)繼續(xù)進(jìn)行財產(chǎn)申報。只有這樣才能比較徹底的預(yù)防與打擊腐敗。
　　職務(wù)變動申報，即當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的職務(wù)發(fā)生變動時，應(yīng)在規(guī)定的時間內(nèi)向有關(guān)機(jī)關(guān)申報財產(chǎn)。單獨設(shè)立職務(wù)變動申報，規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員在職務(wù)變動后的20日內(nèi)，向原來的申報機(jī)關(guān)進(jìn)行財產(chǎn)申報。
　�。ㄋ模┮�(guī)定嚴(yán)格的法律責(zé)任
　　第一，要確認(rèn)承擔(dān)法律責(zé)任的主體。這里承擔(dān)法律責(zé)任的主體，不僅要包括那些違法申報（不申報或不如實申報）的申報主體，還應(yīng)包括那些違法操作（如機(jī)構(gòu)或工作人員存在失職、瀆職行為、利用職務(wù)便利泄露、透露申報資料等）的受理審查機(jī)構(gòu)及其工作人員。
　　第二，要健全法律責(zé)任的形式。不能僅僅用黨紀(jì)處分、行政處分、思想教育等責(zé)任形式來規(guī)制違反申報制度的行為。執(zhí)法者在面對違反申報法律的行為時，必須分清民事處分、行政處分還是刑事處分。民事責(zé)任針對的是在財產(chǎn)申報過程中侵犯到公民民事權(quán)益而產(chǎn)生的法律責(zé)任；對于行政責(zé)任，則主要針對公務(wù)員本身以及受理審查機(jī)構(gòu)及其工作人員的違法行為，而且要加大懲治力度。刑事責(zé)任則是指嚴(yán)重的違反《領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報法》以及《刑法》有關(guān)規(guī)定的行為，這種行為必須承擔(dān)刑事法律的制裁。作為最嚴(yán)厲的刑事責(zé)任，我們在立法時應(yīng)慎重考慮與《刑法》的銜接。例如，可以在《領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員財產(chǎn)申報法》中規(guī)定“參照《刑法》的有關(guān)規(guī)定定罪處罰”。