[論文摘要]2013年5月15日，在上海市松江區(qū)居民強(qiáng)烈的反對(duì)聲中，本已通過(guò)政府審批位于松江區(qū)的上海國(guó)軒新能源汽車動(dòng)力電池項(xiàng)目最終退出了上海。文章通過(guò)對(duì)這一案例中相關(guān)信息的梳理，試圖找出其中存在著的環(huán)境行政中一些涉及到公眾參與的具體問(wèn)題，并借此為我國(guó)能更好地落實(shí)環(huán)境法中的公眾參與原則提供思路。

　　[論文關(guān)鍵詞]國(guó)軒電池項(xiàng)目 環(huán)境行政 公眾參與

　　一、案例簡(jiǎn)介

　　2013年5月15日傍晚，上海市松江區(qū)政府正式宣布，國(guó)軒公司松江投資項(xiàng)目全部取消，土地退回政府。上海國(guó)軒新能源汽車動(dòng)力電池項(xiàng)目主要從事磷酸鐵鋰電池、電池組及電源管理系統(tǒng)的研發(fā)、生產(chǎn)和銷售。該項(xiàng)目計(jì)劃落戶松江，引起部分民眾對(duì)其生產(chǎn)的磷酸鐵鋰電池可能帶來(lái)環(huán)境污染、影響水質(zhì)的擔(dān)憂。松江區(qū)政府曾于4月26日回應(yīng)稱，磷酸鐵鋰電池不含重金屬，無(wú)毒、無(wú)污染，該項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)類型符合國(guó)家相關(guān)政策。4月29日松江區(qū)發(fā)布公告，宣布取消該項(xiàng)目的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對(duì)企業(yè)需保留的其他環(huán)節(jié)進(jìn)一步征求市民意見(jiàn)。但是事件并未就此平息，仍有民眾不滿僅僅取消其生產(chǎn)環(huán)節(jié)。上海國(guó)軒新能源公司于5月15日中午發(fā)布通告稱，“決定收回該項(xiàng)目全部投資、土地退回政府，不要求任何賠償。”松江區(qū)政府當(dāng)天發(fā)布的消息稱，鑒于部分市民對(duì)企業(yè)需要保留的其他環(huán)節(jié)還存在不同觀點(diǎn)，為徹底消除市民疑慮，進(jìn)一步體現(xiàn)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感，在尊重市民意見(jiàn)前提下，國(guó)軒公司決定收回投資。松江區(qū)政府稱，將根據(jù)企業(yè)發(fā)出的通告，依法依規(guī)做好該項(xiàng)目全部退出松江的相關(guān)后續(xù)工作。
　　對(duì)于國(guó)軒電池項(xiàng)目質(zhì)疑，從4月初開(kāi)始就在松江當(dāng)?shù)亻T戶網(wǎng)站上沸沸揚(yáng)揚(yáng)。據(jù)已公布的環(huán)評(píng)報(bào)告中，國(guó)軒預(yù)計(jì)落戶松江的項(xiàng)目周圍3公里范圍內(nèi)有35個(gè)居民小區(qū)和3條河道，這是居民們抵制國(guó)軒的根源所在。5月初松江民眾的抗議活動(dòng)開(kāi)始進(jìn)入高潮，也因此進(jìn)入了主流媒體的視野，松江的民眾分別于5月2日和5月11日組織了大規(guī)模的示威抗議活動(dòng)，要求國(guó)軒電池廠退出上海。
　　該事件最終的結(jié)局固然有讓人欣喜的一面，即上海松江區(qū)政府和國(guó)軒公司最終回應(yīng)了民眾的訴求，這無(wú)疑是具有進(jìn)步意義的。但是，事件同樣暴露出了我國(guó)在環(huán)境行政中所存在的許多問(wèn)題，從政府的角度來(lái)說(shuō)，在環(huán)境決策的過(guò)程中未能充分地和民眾進(jìn)行溝通，取得諒解，最終導(dǎo)致民眾對(duì)決策結(jié)果的強(qiáng)烈抗議；從民眾的角度來(lái)說(shuō)，其對(duì)政府抗議的活動(dòng)，也少了許多理性的聲音。

　　二、公眾參與問(wèn)題

　�。ㄒ唬┉h(huán)境法中的公眾參與原則
　　公眾參與原則，亦可稱之為“環(huán)境保護(hù)的民主原則”，是指生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和自然資源的合理開(kāi)發(fā)利用必須依靠社會(huì)公眾的廣泛參與，公眾有權(quán)解決生態(tài)問(wèn)題的決策過(guò)程，參與環(huán)境管理并對(duì)環(huán)境部門以及單位、個(gè)人與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督。
　　（二）寫在紙上的公眾參與
　　我國(guó)的多個(gè)法律法規(guī)都明確了環(huán)境行政中的公眾參與權(quán)。比如，就環(huán)境影響評(píng)價(jià)而言，2003起施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第5條對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)做了規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”同時(shí)，第21條對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方式做了列舉性的規(guī)定，其形式主要包括：“舉行聽(tīng)證會(huì)、舉行論證會(huì)或者采取其他形式征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見(jiàn)”，2003年頒布的《行政許可法》中專門就涉及公眾重大影響的行政許可規(guī)定了聽(tīng)證制度，2006年國(guó)家環(huán)�？偩钟职l(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，對(duì)涉及公眾參與權(quán)的公開(kāi)環(huán)境信息、征求公眾意見(jiàn)、公眾參與的組織形式等問(wèn)題詳細(xì)加以規(guī)定�；貧w到個(gè)案，從表面上看，作為該環(huán)境影響評(píng)價(jià)項(xiàng)目中第一次信息公開(kāi)環(huán)節(jié)的《上海國(guó)軒新能源汽車動(dòng)力電池基地建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公示》，也按照法律的規(guī)定體現(xiàn)了公眾參與權(quán)。該文件不但將“公眾參與”明確為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主要工作內(nèi)容，而且還就征求公眾意見(jiàn)的主要事項(xiàng)和公眾提出意見(jiàn)的主要方式這兩個(gè)方面做出了較為詳細(xì)的說(shuō)明。比如，該文件明確了公眾意見(jiàn)的方式是“公眾可向建設(shè)單位、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)發(fā)送電子郵件、傳真、信函等方式發(fā)表關(guān)于該項(xiàng)目建設(shè)及環(huán)評(píng)工作的意見(jiàn)看法（不接受與環(huán)境保護(hù)無(wú)關(guān)的問(wèn)題）。發(fā)表意見(jiàn)時(shí)，請(qǐng)留下您的姓名及基本情況（單位或住址，文化程度、職業(yè)、聯(lián)系方式等），以便必要時(shí)進(jìn)行回訪。”另外， 上海曾在2009年率先建立“重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估機(jī)制”，規(guī)定與群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重點(diǎn)項(xiàng)目在出臺(tái)或?qū)徟�前，將先評(píng)估對(duì)老百姓的影響，并制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和預(yù)案，使決策的穩(wěn)定性和科學(xué)性得到更好的保障。不過(guò)，在松江電池廠項(xiàng)目中，這樣的機(jī)制并未發(fā)生作用。
　　通過(guò)以上分析，我們不難看出，作為環(huán)境行政決策依據(jù)的各類文本，甚至是具體的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告中均能夠體現(xiàn)公眾參與的原則，但是其實(shí)施效果不理想，這也是引發(fā)本案例中大規(guī)模群眾抗議的重要原因。例如，作為電池廠項(xiàng)目環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的上海化工研究院稱其以該項(xiàng)目為中心3公里范圍內(nèi)的環(huán)境敏感點(diǎn)內(nèi)選取調(diào)查對(duì)象，開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查。在總共150份調(diào)查表中，有68%的被調(diào)查者支持本項(xiàng)目建設(shè)，14%的被調(diào)查者有條件地贊成，16%的被調(diào)查者持無(wú)所謂態(tài)度，2%的被調(diào)查者表示反對(duì)本項(xiàng)目的建設(shè)。而住在建設(shè)項(xiàng)目周圍居民區(qū)的民眾則強(qiáng)烈質(zhì)疑這一結(jié)果。據(jù)上海市環(huán)保局《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與活動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)（暫行）》的要求，對(duì)于可能存在較大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或影響的建設(shè)項(xiàng)目，公眾參與階段中書(shū)面問(wèn)卷調(diào)查表的發(fā)放數(shù)量不得少于150份。而松江區(qū)政府在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中剛好就只選擇150份，對(duì)此，有民眾提出質(zhì)疑，認(rèn)為按照周邊居民8萬(wàn)人的基數(shù)，占總?cè)藬?shù)0.19%的150份抽樣調(diào)查并不能代表民意。還有民眾懷疑“150份調(diào)查，對(duì)象是隨機(jī)的還是故意挑的？”。
　　從表面上看，民眾的質(zhì)疑主要是由于在政府的環(huán)境行政決策中，其未能充分、有效地參與其中。從制度層面來(lái)分析，相關(guān)的法律法規(guī)甚至具體的環(huán)評(píng)報(bào)告關(guān)于公眾參與條款的可操作性不強(qiáng)。當(dāng)然，我們也應(yīng)該看到法律的可操作性不強(qiáng)是一個(gè)在我國(guó)立法中普遍存在的現(xiàn)象，并不能用它去解釋所有的問(wèn)題。在筆者看來(lái)，更深層次的原因在于政府部門在環(huán)境行政的過(guò)程中并沒(méi)有真正按照合理行政原則來(lái)行事，雖然從表面上看其行為似乎符合了法律法規(guī)，但是卻未能符合立法的精神和目的，未能符合公平正義的法律理性。例如，在本案例中，有許多民眾質(zhì)疑在該項(xiàng)目的環(huán)評(píng)通過(guò)之前對(duì)此毫不知情，原因是上海松江區(qū)政府將項(xiàng)目公示在受眾很少的《松江報(bào)》上。顯然，區(qū)政府按照法律的要求進(jìn)行了公示，但是選擇鮮為人知的媒介進(jìn)行公示的行為，與公示的目的格格不入，因?yàn)橄嚓P(guān)的信息并未能傳遞給有知情權(quán)的民眾。

　�。ㄈ�）環(huán)境正義的缺位
　　上海國(guó)軒新能源汽車動(dòng)力電池項(xiàng)目旨在為電動(dòng)汽車提供高效能的可充電電池，包括電池、電池組及電源管理系統(tǒng)的研發(fā)、生產(chǎn)和銷售等多個(gè)方面，而電池問(wèn)題正是我國(guó)新一代電動(dòng)汽車和混合動(dòng)力汽車在發(fā)展過(guò)程中所亟待解決的重要瓶頸。另外，國(guó)軒在落戶上海之初就與松江區(qū)公交公司就松江區(qū)首條純電動(dòng)大巴公交示范線路，簽下電池租賃協(xié)議。可見(jiàn)遭遇當(dāng)?shù)孛癖娖毡榉磳?duì)的這個(gè)項(xiàng)目總的來(lái)說(shuō)很可能是一個(gè)環(huán)境利好的項(xiàng)目，這也是本案例和其他相似案例（如各地民眾反對(duì)建設(shè)PX項(xiàng)目）的重要區(qū)別之所在。在松江民眾提出質(zhì)疑的理由中經(jīng)常出的有如下兩條，一是總部位于安徽的企業(yè)為什么會(huì)來(lái)上海建廠，二是有消息稱國(guó)軒電池基地的項(xiàng)目先后在安徽和江蘇申請(qǐng)過(guò)，但均未過(guò)審批。自始至終，人們的討論中似乎都未能體現(xiàn)出環(huán)境正義的理念。要知道，環(huán)境正義的倡導(dǎo)者會(huì)持有平等主義的觀念 ，他們所舉的旗幟不是“不要放在我家后院”，而是“不要放在任何人的后院。”
　　環(huán)境正義就是指在環(huán)境事務(wù)中體現(xiàn)出來(lái)的正義。從形式上看，環(huán)境正義有兩種，即分配的環(huán)境正義和參與的環(huán)境正義。分配的環(huán)境正義關(guān)注的是與環(huán)境有關(guān)的收益和成本分配。從這個(gè)角度看，我們應(yīng)當(dāng)公平的分配那些由公共環(huán)境提供的好處，共同承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，，那些污染環(huán)境的人和團(tuán)體應(yīng)當(dāng)為污染治理提供必要的資金，而那些因他人的污染行為而受到傷害的人，應(yīng)從污染者獲得必要的補(bǔ)償。在本案例中，民眾和政府爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要在于項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響的程度，即項(xiàng)目建成后對(duì)周邊居民是否有明顯的環(huán)境影響，以及該項(xiàng)目為什么偏偏選在上海。針對(duì)第二個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)，國(guó)軒給出的一個(gè)理由是落戶上海，正是希望借此與上汽加強(qiáng)合作。在整個(gè)爭(zhēng)論的過(guò)程中，幾乎沒(méi)有人（包括當(dāng)?shù)卣�府）提到�?xiàng)目本身是有利于環(huán)境保護(hù)的，更沒(méi)有人會(huì)理性地去比對(duì)分析該項(xiàng)目的環(huán)境成本和環(huán)境收益。在整個(gè)抗議的活動(dòng)中，最常見(jiàn)的是民眾打出了諸如“電池廠滾出上海”的標(biāo)語(yǔ)�；蛟S正因?yàn)槿绱耍�在�?bào)道抗議活動(dòng)的許多網(wǎng)站上，其留言板塊顯示廣大的網(wǎng)友并沒(méi)有站在上海松江居民的一邊。誠(chéng)然，民眾能從社會(huì)的整體利益出發(fā)思考問(wèn)題固然是一件好事，但是從自身利益出發(fā)的思考方式也并不應(yīng)該予以苛責(zé)。正如阿諾德所說(shuō)：“人類觀察者不得不從他本人所在的空間某一點(diǎn)和時(shí)間某一時(shí)刻選擇一個(gè)方向，這樣他必定是以自我為中心的，這是成為人的一部分代價(jià)。”在筆者看來(lái)，在本案例中，造成環(huán)境正義缺位的根本原因是長(zhǎng)期以來(lái)利益協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，具體來(lái)說(shuō)就是特定群體犧牲了自身的環(huán)境利益后無(wú)法得到相應(yīng)的補(bǔ)償。根據(jù)公共負(fù)擔(dān)平等說(shuō)和特別犧牲說(shuō)，為了建構(gòu)當(dāng)前生態(tài)文明、順應(yīng)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展而做出特別犧牲的特定區(qū)域或相關(guān)利益主體，理應(yīng)得到環(huán)境法規(guī)則的傾斜保護(hù)及國(guó)家的相應(yīng)賠償，同時(shí)相應(yīng)的受益者也應(yīng)予平等分擔(dān)。對(duì)于因公共利益遭受特別犧牲的，應(yīng)以國(guó)家負(fù)擔(dān)的形式，有組織地予以平均化，經(jīng)由損害補(bǔ)償而轉(zhuǎn)嫁給國(guó)民全體。
　�。ㄋ模� NGO的缺席
　　NGO（Non-governmental Organization），即非政府組織，它具有三個(gè)基本屬性：非營(yíng)利性、非政府性、志愿公益性。環(huán)境保護(hù)NGO在公眾參與方面有著不可替代的優(yōu)越性，和自發(fā)組織的群眾相比，筆者認(rèn)為環(huán)境保護(hù)NGO具有立場(chǎng)的相對(duì)中立性、更完善的組織性、更強(qiáng)專業(yè)性、更明確的宗旨性等優(yōu)點(diǎn)。在本案例中，讓人遺憾的是，就在國(guó)際上環(huán)保NGO的發(fā)展方興未艾之際，在我國(guó)學(xué)界多年呼吁之后，我們?nèi)晕茨芸吹絅GO的參與�，F(xiàn)代心理學(xué)研究表明，當(dāng)人們由于某種原因聚合為一個(gè)群體的時(shí)候，該群體最主要的特點(diǎn)表現(xiàn)為沖動(dòng)、急躁、缺乏理性、沒(méi)有判斷力和批判精神以及夸大的情感等等。這種群體的心理特點(diǎn)，或許正是造成該抗議活動(dòng)中缺乏理性對(duì)話的重要原因，而縱觀上海市松江區(qū)政府針對(duì)該事件所采取的措施，政府更像是運(yùn)用維穩(wěn)的手段在應(yīng)對(duì)一個(gè)群體性事件，而不是采取專業(yè)的態(tài)度在應(yīng)對(duì)一個(gè)環(huán)境行政糾紛。在筆者看來(lái)，環(huán)保NGO在公眾參與的重要意義，正是因?yàn)樗�在很大程度上能夠彌補(bǔ)“群體”參與環(huán)境事務(wù)所固有的許多不足。

　　三、總結(jié)

　　上海國(guó)軒電池項(xiàng)目事件已經(jīng)告一段落，但是事件反映出的我國(guó)環(huán)境行政中的公眾參與問(wèn)題具有一定的普遍意義，無(wú)論是在理論或?qū)嵺`領(lǐng)域的角度，這些問(wèn)題都應(yīng)當(dāng)受到關(guān)注。另外，據(jù)上海國(guó)軒公司副總經(jīng)理徐興無(wú)在5月15日透露，除上海以外，還有很多城市向國(guó)軒拋出了橄欖枝，希望電池項(xiàng)目落戶該地。筆者也期望相關(guān)的城市能認(rèn)真吸取上海國(guó)軒電池項(xiàng)目事件中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，開(kāi)創(chuàng)出在環(huán)境行政中公眾參與的新局面。