本文關(guān)鍵詞：淺論我國信訪制度的改革，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

淺論我國信訪制度的改革（3）

續(xù)2

四、我國信訪制度改革的設(shè)想

(一)我國信訪制度存在及改革的必要性

1、我國信訪制度存在的必要性
作為一項法律制度，信訪制度的出現(xiàn)并長期存在卻不是偶然的。德國著名的哲學(xué)家黑格爾曾說過“存在即是合理”，一種新事物的出現(xiàn)并存在肯定有其一定的合理性。信訪制度的出現(xiàn)亦然。正如蘇力所說，“一種制度得以長期且普遍地堅持，必定有其存在的理山，即具有語境化的合理性”。信訪制度切合我國的政治體制及墓本國情，并有其發(fā)揮作用的空問。
C1)信訪是公民表達自山的一種途徑，是公民的一項重要的民主權(quán)利。表達自由是現(xiàn)代民主制度的基石，也是現(xiàn)代憲政制度的起點，它是一種最重要的公民權(quán)利和政治權(quán)利。《世界人權(quán)宣言》規(guī)定一人人有權(quán)享有主張和表達自山;這種權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自山，和通過任何媒介尋求接受、傳遞信息和思想的自由。信訪是實現(xiàn)表達自山的一種重要方式。我國政府于1998年10月止式簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，由于這一((公約》是保證((世界人權(quán)宣一言》具體實現(xiàn)的基本人權(quán)公約，這說明我國政府基本上認可表達自山的概念及保護表達自由的法律意義。我國《憲法》和《信訪條例》也規(guī)定了，信訪是憲法的民.主權(quán)利。既然信訪是公民的一種重要表達自山的途徑，是公民的一項民勝權(quán)利，那么這種權(quán)利是不可被取消的。一且取消信訪制度，政府與群眾聯(lián)系的橋梁和通道將被堵塞，黨和政府確立的“為人民服務(wù)”的宗旨將無從體現(xiàn)，以人為本、構(gòu)建和諧社會將成為空談，這在政治上相當(dāng)危險。
(2)信訪是個體權(quán)利對公共權(quán)力的控制，是公民監(jiān)督行政權(quán)、司法權(quán)的有效途徑，也是公民尋求權(quán)利救濟不可缺少的補充方式。在目前法制尚不完善的前提卜，信訪仍是一種替代性的糾紛解決辦法。從信訪活動的實踐來看，當(dāng)前社會上一些熱點問題的信訪，如:拆遷、非法集資、社會保障、企業(yè)改制等，都直接因行政不當(dāng)、違法行政而引起;人事爭議、歷史遺留問題、退伍安置及待遇問題，尚游離于行政復(fù)議、訴訟等法定渠道之外，仍要必要通過信訪渠道，通過信訪機構(gòu)協(xié)調(diào)政府有關(guān)職能部門拿出處理意見或方案，或提請政府研究解決，若不服，還可通過復(fù)查復(fù)核途徑尋求進一步救濟解決。再加上行政訴訟執(zhí)行難、行政干預(yù)企業(yè)破產(chǎn)等行政干預(yù)司法的間接原因，導(dǎo)致現(xiàn)時信訪事件的焦點集中在行政機關(guān)。
此外司法不公也是信訪中的大頭，雖然還遠比不上行政違法所占的比例大。在我們這樣一個有濃厚行政傳統(tǒng)、國家權(quán)力支配社會進程以及急于向法治轉(zhuǎn)型的國家中，由于社會經(jīng)濟的快速發(fā)展、社會的轉(zhuǎn)型，規(guī)則的缺失所引起的種種行政違法、社會不公現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，通過信訪來制約行政違法行為，保障公民的合法權(quán)利就顯得特別重要。我們應(yīng)當(dāng)看到，建設(shè)法治社會是一個漸進的過程，在日前司法救濟不能充分滿足公眾獲得權(quán)利保障需要的情況下，我們?nèi)匀槐仨殲槿藗儽Ａ粜旁L救濟的權(quán)利。在中國特色的法治社會，信訪仍有較大的作用空問，它作為具有湯定人治性成份的解紛、救濟環(huán)節(jié)，是我國現(xiàn)時解紛和救濟機制的不可缺少的組成部分，其對法治性解紛、救濟環(huán)節(jié)具有重要的補充、輔助作用。
C3)信訪是反腐倡廉的信息源，也是公民監(jiān)督的重要內(nèi)容。信
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，兒乎包括了社會政治生活的方方面面。外延的擴大等同于數(shù)量的增加。對信訪制度改革首先就是要縮小信訪外延，規(guī)范信訪受理的事項，對于權(quán)利救濟的事項除了現(xiàn)有的其它救濟渠道不能受理的信訪可以受理以外，其余的都應(yīng)山司法救濟等其它救濟渠道受理，不能因為以懷疑其它救濟渠道的效率和公正為山而無端擴大信訪外延。誠然，我國現(xiàn)階段包括司法機制在內(nèi)的其它救濟渠道確實存在許多涉效率和公正的問題，諸如人員素質(zhì)不高、裁判不公、腐敗現(xiàn)象存在等，這些問題的克服還需要不斷推動法治的進程。有人認為司法機制存在著不公、存在著腐敗，所以不信任它，轉(zhuǎn)而重視信訪，但我國的司法機制相對于信訪機制來說要成熟和完善得多，司法機制存在的問題只有通過不斷的規(guī)范來解決，但是拋棄司法而另起爐灶決不是明智之舉，又有什么機制來保證信訪制度的公正與效率呢?司法機制出現(xiàn)的問題，在信訪機制中也完全可能出現(xiàn)，甚至可能更嚴(yán)重，畢竟在沒有程序中產(chǎn)生的腐敗和不公正比在有較完善的程序中產(chǎn)生的腐敗和不公正要可怕得多。
縮小信訪外延的目的，就在于弱化信訪的功能，信訪制度誕生之初是按收集和傳達老白姓民意而作的‘種制度設(shè)士}，相當(dāng)于一個秘書的角色，但現(xiàn)在卻成了老白姓最后的一種救濟方式，而且被視為優(yōu)于其他行政救濟甚至司法救濟的最后一利，救濟方式，信訪制度在功能發(fā)生錯位的發(fā)展歷史中，功能不斷強大，這是我國法治化建設(shè)滯后所造成的，在我們?yōu)榧涌旖ㄔO(shè)社會__k義法治國家的今天，應(yīng)該還原信訪制度本來面目，但這是魂個循序漸進的過程，我們的信訪制度改革的必須朝著逐步弱化信訪功能的日標(biāo)前進。信訪功能弱化后，要強化司法機制等渠道的功能，確保公民的合法權(quán)利的實現(xiàn)。

2、賦子信訪制度預(yù)防的功能
解決“信訪洪峰”是現(xiàn)實的需要，在“穩(wěn)定壓倒一切”的前提下，特殊時期采用“特別的辦法”，這也是我國政權(quán)多年來的執(zhí)政經(jīng)驗，但是“特別的辦法”決不是長遠的辦法，它甚至?xí)�使我們的法治建設(shè)倒退，新的《信訪條例》存在的重大缺陷之一就是它沒有預(yù)防信訪量增加的功能，1995年《信訪條例》更是如此。
新《信訪條例》在加大辦理信訪案件力度方面著力不少，這對處理“信訪洪峰”中己有案件有好處，但這反過來也會進一步刺激信訪量的增加，對于信訪人來說，既然這個渠道方便、快捷、效率高，那還有什么理山去尋求其它的渠道呢?當(dāng)然，不管司法制度還是信訪制度的設(shè)計都是以維護公民的合法權(quán)利為前提的，但是新《信訪條例》在高效解決信訪人的訴求的同時，有誰又能保證大眾的群體利益或其他公民的合法利益是否已受侵犯?由此是否又會產(chǎn)生新的信訪呢?這是一個進退兩難的問題，解決的方法在于賦予信訪制度預(yù)防的功能，通過有效的預(yù)防達到減少信訪量的日的，這是一個符合法治精神的手段。這所說的預(yù)防就是要明確規(guī)定應(yīng)該由司法或行政等其它權(quán)利救濟渠道受理的事項，信訪機構(gòu)不能受理。只能以要式形式告知信訪人，凡是違反規(guī)定受理的要追究責(zé)任人的相關(guān)責(zé)任。同時規(guī)定信訪人接到告知后應(yīng)及時到省管轄的部門提出自己訴求，信訪部門不再另行告知，這樣做的結(jié)果會減少信訪量，但可能會增加司法機制管轄的訴訟案件數(shù)最。
讓司法部門來承擔(dān)這樣的壓力，不管是從程序的完善方面考慮，還是從機制的健全方面考慮，相對來說都應(yīng)放心得多，最關(guān)鍵的是它是按法治化的要求來進行的。
從世界各國的經(jīng)驗看，訴訟案件的增加是一個國家邁向法治化的一個明顯特點，當(dāng)公民有訴求的時候首先想到的是法律、是法院，那么我們法治社會建設(shè)的進程肯定又邁進了關(guān)鍵的一大步。
要使信訪制度的預(yù)防功能充分實現(xiàn)，還須強化對行政部門__仁作人員的行政責(zé)任追究制，特別是強化在制度中對行政部門.I}作人員的法律責(zé)任追究制，對于在行政仁作中侵害他人合法權(quán)利的都應(yīng)付出相應(yīng)代價，這就體現(xiàn)在對行政和法律責(zé)任追究中，這是治本之策。

3、最終實現(xiàn)權(quán)利救濟功能與信訪制度的徹底分離
我國信訪制度改革的是一個循序漸進的過程，而這個過程的長短取決于我國法治化的進程，當(dāng)我國法律制度步入成熟，行政復(fù)議、行政訴訟、司法審判真止樹立權(quán)威后，公民的權(quán)利救濟渠道也應(yīng)該相應(yīng)的步入正軌，回歸到正確的法律、行政軌道_卜來，實現(xiàn)與信訪制度的徹底分離。這個過程是一個相對較長的進程，在這樣的過程中，我們必須要處理好法治化和公民權(quán)利救濟的關(guān)系，法治化要求公民的權(quán)利救濟應(yīng)通過行政復(fù)議和法律訴訟等合法方式來實現(xiàn)，然而現(xiàn)實情況是這樣的渠道由于自身的原因而無法完全承載起這樣的責(zé)任，而公民權(quán)利救濟是為了保障公民權(quán)利的有效實現(xiàn)，這也是法治思想的本質(zhì)要求，如果無法實現(xiàn)這樣的一個目的，理論上再好的制度也是蒼白無力的。因此，信訪制度作為一種公民的權(quán)利救濟渠道在較長的時間內(nèi)還是要保留和開通的，但是我們改革方向必須是逐步把權(quán)利救濟功能從信訪制度中分離出來，終極目標(biāo)是徹底分離，不能偏離這個方向，否則就是倒退。①
(三)我國信訪制度改革的發(fā)展定位
目前我國的信訪制度是進退兩難:一方面，信訪制度如果不進一步細化和完善，擴大信訪機構(gòu)職權(quán)，增加可操作性，那么“信訪洪峰”問題將無法解決，短時間內(nèi)要讓司法機關(guān)單獨介入處理這些問題，那是免為其難的，而讓信訪問題造成社會危機，動搖政權(quán)，那也是決不可取的。另一方面，信訪制度如果進步細化，特別在程序_h更加“司法化”，那么又會形成兩套交叉、雷同的裁決機制并行的尷尬局面。用現(xiàn)實、發(fā)展的眼光看，近期應(yīng)給我國信訪制度定位為:是公民政治參與的重要手段，是公民利益表達的重要渠道，是公民權(quán)利救濟的補充方式。
(}IJ從長遠的目標(biāo)來看，要取消信訪制度的權(quán)利救濟功能和地位，讓信訪制度純粹成為公民政治參與和公民利益表達的渠道。

(四)我國信訪制度改革的方案設(shè)想
對信訪制度的改革應(yīng)與整個社會體制改革聯(lián)系起來，采取漸進方式實現(xiàn)以法治為內(nèi)容的信訪制度改革，而大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)信訪、整合現(xiàn)有的信訪和監(jiān)察系統(tǒng)、切實發(fā)揮人民代表制度應(yīng)有的作用、實現(xiàn)司法獨立、維護表達權(quán)和抗議權(quán)等基本公民權(quán)利、完善社會主義民一勝政治制度才是中國信訪走出制度困境的根本出路。丈”
1、近期方案
Cl)糾止信訪機構(gòu)違反條例的習(xí)慣做法在信訪J二作實踐中，_卜級信訪機構(gòu)收到群眾的信訪事項時，不能一概移轉(zhuǎn)下級信訪機構(gòu)處理，根據(jù)信訪所反映問題的內(nèi)容信質(zhì)、種類，區(qū)分不同情況作相應(yīng)處理:一是應(yīng)當(dāng)通過訴訟、行政復(fù)議、仲裁的信訪問題，直接告知信訪人向有關(guān)機關(guān)反映，信訪部門不予受理;，幾是國家_l作人員職務(wù)行為引發(fā)的作風(fēng)問題(包含批評建議類)，應(yīng)將該信訪事項移交至問題所屬責(zé)任單位的__卜級機關(guān)，該上級機關(guān)不得將信訪事項再次交辦給責(zé)任單位，應(yīng)直接調(diào)查處理，在調(diào)查過程『}，注意為信訪人保密，不得將信訪人的摧木情況透漏給被舉報(反映)人，查處結(jié)果應(yīng)及時向信訪人反饋，信訪人不服查處結(jié)果或處理意見的，可向查處機關(guān)的上一級機關(guān)中請復(fù)查;三是各級黨委、政府機關(guān)及其信訪機構(gòu)收到公民反映本級政府工作職能部門及其_仁作人員職務(wù)行為或作風(fēng)問題的信訪事項時，應(yīng)獎該信訪事項轉(zhuǎn)交本級紀(jì)委監(jiān)察機關(guān)，山紀(jì)委監(jiān)察機關(guān)按照本系統(tǒng)辦理信訪案件的程序規(guī)定予以處理;四是呈請黨政領(lǐng)導(dǎo)閱批信訪案件，要“少而精”，_毛要應(yīng)是些群眾反響強烈的批評建議類，以及山于責(zé)任單位推樓扯皮，久拖不決并造成不良影響的信訪事項。在信訪__L作實踐中，_仁級信訪機構(gòu)收到公民的信訪事項時，習(xí)慣于按“屬地管理，歸日辦理”的原則，往往將公民尋求權(quán)利救濟的涉法信訪事項層層轉(zhuǎn)辦，并限期結(jié)案上報。這種“亂交亂轉(zhuǎn)”行為缺乏法律規(guī)范的約束，建議在信訪條例
第六章法律責(zé)任中，增加“亂交亂轉(zhuǎn)”應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，i司時賦予受違法交辦、
轉(zhuǎn)辦的責(zé)任單位有抵制權(quán)，只需向上級信訪機構(gòu)說明不予受理的情山即可。
2005年信訪條例明確規(guī)定了信訪事項處理的“三級終結(jié)制”，即信訪人不服有權(quán)處理機關(guān)對反映信訪事項的處理意見的，可向該有權(quán)處理機關(guān)的，_卜一級行政機關(guān)中請復(fù)查;若不同意復(fù)查結(jié)果的，還可到復(fù)查機關(guān)的上級行政機關(guān)中請復(fù)核，復(fù)核結(jié)果作為最終處理結(jié)果;此后信訪人若以同一信訪事項要求再次處理的，各級信訪部門不再受理。但現(xiàn)實中復(fù)查復(fù)核程序不規(guī)范，不嚴(yán)格，一些地(市)、縣([仃)把復(fù)查復(fù)核委員會設(shè)在本級信訪部門，，這樣一是應(yīng)該山初查的政府職能部門的上級業(yè)務(wù)主管單位復(fù)查的信訪事項也直接山本級政府復(fù)查;一幾是本無行政執(zhí)法職能的信訪機構(gòu)，在復(fù)查過程中，多是象征性的“書面審”，基本上是維持原處理機關(guān)的意見，因為糾正的成本太大，既得罪原處理機關(guān)，又不能落實糾正后的意見，最簡便也是最實用的辦法就是維持原處理意見，反正最終還有上確級行政機關(guān)復(fù)核關(guān)要過，這樣又把皮球踢回_巨級，同樣沒有桿I應(yīng)職權(quán)的_匕級復(fù)核部門(信訪機構(gòu))，等于把經(jīng)手批發(fā)出去的信訪問題又回收_h來，即使主觀上努力來組織復(fù)核，恐怕也“有心無力”，限于客觀條件，如缺乏基層王作經(jīng)驗，程序證據(jù)意識及甄別分析判斷的綜合能力不強，既面對歷經(jīng)數(shù)次奔波仍不滿意的信訪者，又面對擁有共同利益的卜兩級政府，人多數(shù)還是維持原處理意見，當(dāng)然這其中也有少數(shù)信訪者反映的問題確實無理或要求過高，但也有相當(dāng)誣部分是應(yīng)該且能夠糾正的。
山于信訪終結(jié)機制的不完善，導(dǎo)致了信訪問題解決效率低下。建議將復(fù)查復(fù)核委員會設(shè)在政府法制局，必要時抽派司法、監(jiān)察、信訪等部門人員配合，完善相關(guān)的復(fù)查復(fù)核程序，對事實認定有爭議的，不能一味“一侈面審”必須見信訪人，到現(xiàn)場去，真正做到“事實清楚，定性準(zhǔn)確，適用法律、政策正確，處理意見落實”，這樣，信訪問題的反復(fù)投訴率就會大大降低了。
C2)依法保障公民正當(dāng)行使信訪權(quán)利，維持正常的信訪秩序既然信訪權(quán)是憲法賦一r公民的華木民主權(quán)利，對公民的正常__h訪，就不能限制、剝奪或變相限制、剝奪，給各地黨政部門及信訪部門松綁、減壓。不單純把信訪量作為地方政府的一L作評價指標(biāo)，不再以信訪穩(wěn)定工作對下級黨政機關(guān)實行“一票否決”，以及通過通報批評進而施加政治壓力，不再對群眾的信訪級別作特別限制。對攔截、阻撓、限制公民止常行使信訪權(quán)利的，對有關(guān)責(zé)任人員(包括策劃、指使的領(lǐng)導(dǎo)及直接參與人員)，山責(zé)任單位的_匕級部門或紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)進行查處，視情節(jié)給予黨政紀(jì)處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
當(dāng)前，在參與信訪的公民之中，卻有•些無理取鬧，要求過高，希望通過“鬧”來制造影響，給基層政府施加壓力，并進而達到其提出的一些不合理或過高要求。
這些人或者從以前的信訪活動中嘗到過“甜頭”，或者效仿他人以前信訪活動的“成功”案例，采取攔截領(lǐng)導(dǎo)干部車輛，圍堵黨政機關(guān)大門，擾亂重要會議會場，沖擊外國駐華使領(lǐng)館等非正常方式進行信訪活動，嚴(yán)重擾亂一f正常的社會秩序、工作秩序。對之，公安機關(guān)應(yīng)認真嚴(yán)肅地調(diào)查處理，根據(jù)其具體行為和情節(jié) ……（未完，全文共23608字，當(dāng)前只顯示5683字，請閱讀下面提示信息。）

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