論文摘要 環(huán)境影響評價是防止環(huán)境污染的預(yù)防性法律制度，而公眾參與是環(huán)境影響評價程序的關(guān)鍵。評述了我國環(huán)境影響評價公眾參與制度的源起、發(fā)展及功能，并針對該制度的現(xiàn)狀及不足，提出了相應(yīng)建議和對策。

　　論文關(guān)鍵詞 環(huán)境影響評價 公眾參與 問題與對策

　　一、環(huán)境影響評價公眾參與制度概覽

　�。ㄒ唬﹥�(nèi)涵
　　環(huán)境影響評價簡稱環(huán)評，英文縮寫EIA，是指決策者在作出可能帶來環(huán)境影響的意思決定之前，事先對環(huán)境的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，在此基礎(chǔ)上提出各種不同的可供選擇方案，就各種方案可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測、評價和比較，從而選擇最適合于環(huán)境的意思決定。
　　公眾參與是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里，公民有權(quán)通過一定的程序、途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動，使得該項決策符合公眾的切身利益。公眾參與是我國環(huán)境保護(hù)的一項基本原則，也是環(huán)境影響評價中的一項基本制度。
　�。ǘ�）源起與發(fā)展
　　環(huán)境影響評價作為一個概念最早是在1964年，由美國教授柯德爾提出。而作為一項法律制度環(huán)境影響評價與公眾參與均源起于美國。1969年，環(huán)評這一概念首先在美國《國家環(huán)境政策法》中作為一項法律制度得到確立，而且最早對公眾參與環(huán)境影響評價進(jìn)行了規(guī)定。其后，被英國、加拿大、日本等多國所采用。
　　環(huán)評制度在我國經(jīng)歷了從無到有，再到逐步完善的發(fā)展過程。隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，環(huán)境問題日益凸顯。在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，環(huán)境影響評價制度在我國逐步建立。1973年第一次全國環(huán)境保護(hù)會議后，環(huán)評的概念開始引入中國。1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》對建設(shè)項目和老城市改造的環(huán)境影響評價作了原則性規(guī)定，正式確立了建設(shè)項目的環(huán)評制度。而后在《水污染防治法》、《大氣污染防治法》《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》等法律法規(guī)中也有類似的規(guī)定。2002年12 月8日通過的《環(huán)境影響評價法》，將環(huán)評制度從建設(shè)項目擴(kuò)展到規(guī)劃，我國環(huán)評制度發(fā)展到一個新的階段。為了更好地實施《環(huán)境影響評價法》，2006年發(fā)布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）�！董h(huán)境影響評價法》、《暫行辦法》兩部法律文件對公眾參與制度作出專門的規(guī)定。
　�。ㄈ�）公眾參與環(huán)境影響評價制度的功能
　　1. 保證決策的民主與科學(xué)。政府可以代表公眾實現(xiàn)公共利益，但容易受短期經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的誘惑，偏離環(huán)境利益的公共性基礎(chǔ)。公眾參與則使得公眾意志輸入決策過程，形成有效的制衡，體現(xiàn)了民主。同時，專家意見能得到充分尊重則避免了盲目性和不確定性，實現(xiàn)了決策的科學(xué)。
　　2.保障決策的行之有效。讓公眾充分地參與到環(huán)評中來，對于環(huán)境政策的制定與重大環(huán)境項目的推進(jìn)有著積極的配合作用。一方面充分的參與是對于公眾主人翁地位的肯定，讓他們能積極的主動地為政府的環(huán)境管理出言獻(xiàn)策；另一方面，如果政府的決策是在充分考量了公眾意見的基礎(chǔ)上做出的，對于公眾而言，該決策也較容易為公眾所接納，而且在執(zhí)行過程中，公眾也會積極主動地配合，不至于發(fā)生公眾與政府對抗的局面。
　　3.促進(jìn)社會和諧發(fā)展。環(huán)境影響評價的公眾參與作為公民行使民主權(quán)利的途徑之一，其基本出發(fā)點是讓環(huán)境決策更多地反映公眾的意愿。它可以保障公民的意愿得到合理的表達(dá)，環(huán)境決策更易得到公眾的接受和認(rèn)可，消除公眾與規(guī)劃和建設(shè)項目方的對立情緒，有利于減少環(huán)境群體事件的發(fā)生，從而促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

　　二、現(xiàn)狀及問題

　　我國《環(huán)境影響評價法》和《暫行辦法》對環(huán)境影響評價公眾參與制度做出了全面細(xì)致的規(guī)定，然而現(xiàn)實很殘酷。從2005 年的圓明園湖底防滲膜事件到2012 年的四川什邡鉬銅項目事件、浙江寧波PX 事件。這些事件說明表明我國現(xiàn)行的公眾參與環(huán)評機(jī)制仍存在極大的不足和缺陷，迫使公眾從體制內(nèi)的意見表達(dá)轉(zhuǎn)為體制外的抗?fàn)�，故有必要對現(xiàn)行的公眾參與環(huán)評制度進(jìn)行反思。通過比較分析，我國環(huán)評公眾參與制度主要存在三個方面的問題。
　�。ㄒ唬┧枷胗^念問題
　　思想觀念的進(jìn)步是任何事業(yè)發(fā)展的前提，如果思想觀念停滯不前，那么再好的制度設(shè)計也落不到實處。在長期的政府主導(dǎo)型環(huán)保工作模式下，大部分公眾認(rèn)為保護(hù)環(huán)境主要是政府、企業(yè)的責(zé)任，與自身無關(guān)，或者認(rèn)為個人的意見對項目決策無關(guān)輕重，自覺或不自覺缺乏保護(hù)環(huán)境的社會責(zé)任感和參與意識。這正反映出公眾的環(huán)保參與意識函待提高。
　　于政府而言，理所當(dāng)然地認(rèn)為環(huán)保和環(huán)評是政府的工作范疇，與老百姓關(guān)系不大。如環(huán)境影響評價法在立法討論期間，有人認(rèn)為，現(xiàn)階段中國國民素質(zhì)還有待提高，讓其參與到建設(shè)項目和專項規(guī)劃的環(huán)境影響評價中除降低決策效率外，對于科學(xué)的環(huán)境決策毫無益處。實質(zhì)上，這種觀念嚴(yán)重阻礙了公眾參與環(huán)境決策制度的建立、完善和實際的執(zhí)行效果。
　　（二）制度設(shè)計問題
　　1.公眾參與的深度和廣度。環(huán)評公眾參與的深度和廣度主要涉及三個問題：
　　第一是公眾參與環(huán)評的范圍不夠廣泛。公眾參與的對象包括規(guī)劃和建設(shè)項目。而規(guī)劃項目中公眾只能參與專項規(guī)劃，對于綜合利用規(guī)劃法律并沒有作出明確規(guī)定。與美國相比較，我國的公眾參與范圍狹隘，近代西方國家對于環(huán)境影響評價的對象有一個逐漸發(fā)展變化的過程，即建設(shè)項目——規(guī)劃—— 政策——戰(zhàn)略，公眾參與也貫穿于全過程。
　　第二是公眾參與評價的介入時間晚。我國《環(huán)境影響評價法》規(guī)定公眾介入環(huán)評的最早階段是在規(guī)劃草案或建設(shè)項目環(huán)境影響報告書報送審批前。而在立項階段、規(guī)劃草案編制階段、編制環(huán)境影響報告書階段、制作環(huán)境保護(hù)篇章階段公眾是無權(quán)參與的。這與國外的公眾全程參與是無法比擬的。

　　第三是信息不對稱�，F(xiàn)代社會是信息社會，掌握了信息，就掌握了主動權(quán)、掌握了話語權(quán)。與政府和企業(yè)比較，公眾掌握的信息是零散的，甚至是滯后的。雖然我國《政府信息公開條例》、《環(huán)境影響評價法》、《暫行辦法》中都有信息公開的規(guī)定，但是仍然存在一些不足：一是政府或企業(yè)借口信息涉及國家秘密或者商業(yè)秘密，拒絕公開；二是《暫行辦法》對公告和征求公眾意見的期限只要求不得少于10日，而10日的期限明顯過短，無法使公眾及時了解相關(guān)信息并充分考慮，易使公眾參與流于形式。三是《暫行辦法》規(guī)定：建設(shè)單位或其委托的環(huán)評機(jī)構(gòu)可以采取在當(dāng)?shù)氐墓�共媒體上發(fā)布公告，公開免費發(fā)放包含相關(guān)信息的印刷品或其他方式公開信息。但在實際操作中卻因其賦予了相關(guān)單位較大選擇權(quán)而易被扭曲，相關(guān)單位完全可以以他們認(rèn)為便利而非便于公眾周知的方式發(fā)布信息公告。
　　2.公眾參與的方式和程序�！董h(huán)境影響評價法》規(guī)定公眾參與的方式是論證會、聽證會，或者其他形式，而對具體程序沒有任何規(guī)定�！稌盒修k法》對參與方式有了拓展，規(guī)定了調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會五種形式，而且對每種參與形式規(guī)定了具體程序。
　　這種規(guī)定存在兩個方面的問題：一是調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會五種形式是并列的關(guān)系，沒有規(guī)定相關(guān)單位（包括政府部門、建設(shè)單位和環(huán)評組織等）必須采取那種形式。這就存在了可以發(fā)揮的空間，聽證會作為最有效的形式往往被摒棄不用，而相關(guān)單位最喜歡的形式是調(diào)查公眾意見和專家論證會。因為調(diào)查公眾意見（常用方式是調(diào)查問卷）既節(jié)省成本，又可以在問卷中避重就輕，含糊其辭；而論證會的專家受相關(guān)單位的委托參與，容易受到委托單位的觀點左右，難以做到客觀公正。二是關(guān)于聽證會的程序規(guī)定存在疏漏。首先是沒有賦予公眾聽證會的啟動權(quán)，是否舉行聽證會由相關(guān)單位決定；第二是聽證主持人是由聽證會組織者指派，很難保證聽證會的公正性；第三聽證代表由聽證會組織者遴選，缺乏合理性；最后沒有規(guī)定案卷排他制度，即聽證筆錄沒有法律證明效力，，使聽證會流于形式。
　　3.權(quán)利保障和責(zé)任追究。權(quán)利保障和責(zé)任追究是一個問題的兩個方面。權(quán)利保障問題是指公眾參與權(quán)沒有法律保障。一是《環(huán)境影響評價法》只是規(guī)定國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價，而沒有把公眾參與作為一項法定權(quán)利予以確認(rèn)。二是缺乏救濟(jì)機(jī)制，如果由于相關(guān)單位的原因?qū)е鹿�眾不能參與環(huán)評工作，那么能否進(jìn)行行政復(fù)議、提起行政訴訟或民事訴訟，法律沒有明確規(guī)定。責(zé)任追究是指如果政府部門、建設(shè)單位、環(huán)評組織等相關(guān)單位如果不作為、怠于作為，甚至故意阻礙公眾行使參與權(quán)，或者不聽取公眾意見的，《環(huán)境影響評價法》中沒有追責(zé)條款，也就是說相關(guān)單位的以上行為是不用承擔(dān)法律責(zé)任的。這也是公眾參與權(quán)難以保障的一個重要原因。
　　（三）法律執(zhí)行問題
　　在環(huán)評實踐中存在的一個重大問題是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)問題。原因在于三點：一是觀念問題，如前所述，政府部門認(rèn)為環(huán)評是政府的職責(zé)和權(quán)限范疇，和公眾關(guān)系不大；二是相關(guān)部門不愿意公眾過深參與，害怕公眾給建設(shè)項目或規(guī)劃找麻煩，這是脫離群眾的做法；三是如上所述，缺乏責(zé)任追究機(jī)制造成。

　　三、對策及建議

　　針對我國環(huán)境影響評價公眾參與制度中存在的問題，應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)改進(jìn)和完善。
　�。ㄒ唬└�新觀念為先決條件
　　從公眾角度講，公眾有兩個方面的意識必須加強(qiáng)。一是環(huán)保意識，必須讓人民群眾知道環(huán)保不僅是政府和企業(yè)的責(zé)任，也是每個公民的責(zé)任。環(huán)保不僅關(guān)系到當(dāng)代人的利益，而且還關(guān)系到子孫后代的利益。二是參與意識。我國的一切權(quán)力屬于人民，人民有權(quán)參與社會管理，同樣人民當(dāng)然有權(quán)參與環(huán)保和環(huán)評事業(yè)。從政府和企業(yè)角度講，保障公眾的參與權(quán)，不僅是環(huán)保工作的現(xiàn)實需要，更是他們的法定職責(zé)。
　�。ǘ�）完善公眾參與制度
　　1.拓展公眾參與的深度和廣度。一是逐步拓寬公眾參與評價的范圍，把現(xiàn)在的建設(shè)項目和專項規(guī)劃，逐步拓展到綜合規(guī)劃、政策、立法，直至戰(zhàn)略規(guī)劃。二是建立公眾全程參與機(jī)制。在立項階段、規(guī)劃草案編制階段、報批階段、編制環(huán)境影響報告書階段、制作環(huán)境保護(hù)篇章階段都允許公眾參與。三是強(qiáng)化信息公開制度。規(guī)定相關(guān)規(guī)劃和建設(shè)項目必須在政府公報和政府網(wǎng)站公開，并在利益相關(guān)地進(jìn)行公告，延長公告或公開的期限，至少為30天。
　　2.完善公眾參與的方式和程序。一是規(guī)范調(diào)查問卷的格式。在問卷中，問題和選項答案必須清晰明了，不能模棱兩可，同時還要有主觀答案選項，讓公眾能充分發(fā)表自己的意見和建議。二是強(qiáng)化聽證會的地位，規(guī)定相關(guān)評價對象必須經(jīng)過聽證才能報批。完善聽證會程序規(guī)則。第一，賦予公眾聽證會啟動權(quán)；第二是，建立獨立聽證主持人制度；第三是聽證代表的遴選應(yīng)當(dāng)在公證單位的公證下采取隨機(jī)抽取的方式；第四是建立案卷排他制度，賦予聽證筆錄法律證明效力。
　　3.建立權(quán)利保障和責(zé)任追究機(jī)制。一是在《環(huán)境影響評價法》應(yīng)當(dāng)把公眾參與環(huán)評作為一項法定權(quán)利予以確認(rèn)，而不是鼓勵性的文字表述。同時針對公眾參與權(quán)的被限制或者剝奪，賦予公眾相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利，如行政復(fù)議權(quán)、行政訴訟和民事訴訟權(quán)等。二是對于政府部門、建設(shè)單位和環(huán)評組織阻礙公眾參與權(quán)等違法行為，明確追責(zé)條款。要追究相關(guān)單位和人員的行政責(zé)任、民事責(zé)任，直至刑事責(zé)任。
　�。ㄈ�）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督
　　針對有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，對于不作為、怠于作為，不允許公眾參與、弄虛作假等行為按照法律規(guī)定，加大打擊力度，真正把環(huán)境影響評價公眾參與制度落到實處。