【摘要】 督察員(ombudsman)制度在西方已有200多年的歷史,該制度引入新聞業(yè)也有半個(gè)世紀(jì)之久。目前世界上已有100多個(gè)國(guó)家建立了該制度。中國(guó)部分城市雖然存在新聞社會(huì)監(jiān)督員,但是這一制度尚未在政府內(nèi)部形成。國(guó)內(nèi)有關(guān)該項(xiàng)研究的學(xué)術(shù)文章較少,現(xiàn)有的也基本是從政治學(xué)角度入手,缺乏深度和系統(tǒng)性。瑞典的督察員制度發(fā)軔于1809年,在其后的100多年中,該制度一直保持其獨(dú)特性,并于1969年將其引入新聞出版業(yè)。新聞督察員制度在瑞典經(jīng)過近半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展,已經(jīng)成為各國(guó)爭(zhēng)相效仿的典范。對(duì)于該制度的系統(tǒng)介紹,有助于我們借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn),對(duì)新聞事業(yè)的發(fā)展具有啟示意義。目前對(duì)于督察員制度的學(xué)術(shù)研究主要是在國(guó)外。多數(shù)相關(guān)研究主要是從政治學(xué)的角度來介紹和分析監(jiān)察專員制度,研究重心是這一制度的產(chǎn)生機(jī)制,及在全球的發(fā)展態(tài)勢(shì)。另外,在一些關(guān)于媒介倫理,媒體自制的專著中,也會(huì)發(fā)現(xiàn)關(guān)于新聞督察員的介紹和理論分析。本文試圖從瑞典新聞督察員制度本身入手,通過引介該制度的運(yùn)作機(jī)制,進(jìn)而分析其產(chǎn)生的原因和條件,并作進(jìn)一步的理論探討。文章結(jié)構(gòu)主要分為五個(gè)部分:首先介紹瑞典新聞督察員制度發(fā)展的基本情況,對(duì)其工作職責(zé),工作程序,典型案例和發(fā)展沿革一一作了介紹。然后對(duì)瑞典媒介問責(zé)制度進(jìn)行了介紹。這是由于新聞督察員制度是新聞自律體系的有機(jī)組成部分。對(duì)后者的大致了解,有助于我們更好地理解督察員制度的運(yùn)作機(jī)制。而自律與他律是一個(gè)問題的兩個(gè)方面,文章因而對(duì)瑞典的新聞法與政策進(jìn)行了簡(jiǎn)要的介紹,并進(jìn)一步分析了自律與他律的有機(jī)互動(dòng)關(guān)系。對(duì)瑞典新聞督察員制度的理論分析是本文的落腳點(diǎn)。用民主法團(tuán)主義理論對(duì)瑞典新聞事業(yè),尤其是極富特色的新聞督察員制度進(jìn)行分析,使得我們對(duì)督察員制度產(chǎn)生的根源,以及瑞典新聞事業(yè)運(yùn)行的模式有了深層次的認(rèn)識(shí)和理解,這將對(duì)我們研究,借鑒這一制度具有一定的促進(jìn)作用。本文的研究方法主要是文本分析。通過對(duì)國(guó)內(nèi)外有關(guān)文獻(xiàn)的閱讀分析,對(duì)相關(guān)法律條文的深入了解,以及對(duì)前人研究的參考借鑒,促成了文章的成形。
 
【關(guān)鍵詞】 瑞典新聞督察員； 媒介問責(zé)制度； 新聞他律； 民主法團(tuán)主義；

第一章瑞典新聞督察員制度發(fā)展情況

督察員制度（ombudsman,Allmanhetens）來源于憲法實(shí)踐和政府體制,年起源于瑞典,最先傳入北歐二戰(zhàn)后遍及西歐、英聯(lián)邦各國(guó)、美國(guó)、亞洲、非洲的國(guó)家和地區(qū)。今天,全世界有多個(gè)國(guó)家和地區(qū)設(shè)立了督察員制度。

督察員（ombudsman）是瑞典語(yǔ),原意是指“代表”、“專員”或“受托人,',后來演化成由議會(huì)選舉產(chǎn)生的、具有相對(duì)獨(dú)立地位的、依公民投訴或依職權(quán)專門負(fù)責(zé)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的不合法、不合理行為實(shí)施監(jiān)察的受任者。督察員制度以一種非司法的手段來達(dá)到規(guī)制行政權(quán)、保護(hù)公民權(quán)的目的,是一種擴(kuò)大行政救濟(jì)內(nèi)涵并有助于行政救濟(jì)民主化的新制度。

目前,督察員制度已經(jīng)在瑞典的眾多領(lǐng)域中得到普及,如消費(fèi)者保護(hù),兒童權(quán)利保護(hù)和殘疾人保護(hù)等等,而新聞督察員(Press Ombudsman，Allmanhetens Press Ombudsman，PO )是其中較為獨(dú)特的一種。因?yàn)槠渌�各類督察員都是山議會(huì)或政府任命的,屬于公共機(jī)關(guān)的一部分,而新聞督察員卻是由新聞出版組織設(shè)立和任命的,屬于非政府機(jī)構(gòu)。這也是瑞典新聞行業(yè)高度自律的一個(gè)表現(xiàn)。

第一節(jié)工作職責(zé)

在瑞典實(shí)施新聞自山的法律原則過程中,有的出版物違反新聞道德,發(fā)表了不負(fù)責(zé)任的,甚至是誹謗的言論,對(duì)他人造成傷害,引起社會(huì)糾紛。于是,一個(gè)對(duì)新聞出版物進(jìn)行行業(yè)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生.

1969年,瑞典新聞督察員公署成立,負(fù)責(zé)監(jiān)督新聞職業(yè)倫理守則的實(shí)施,調(diào)查有關(guān)報(bào)紙和刊物違反耳業(yè)倫理守則的投訴。值得注意的是,新聞督察員的工作是同報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)緊密聯(lián)系在一起的。報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)是年成立的負(fù)責(zé)接受公眾投訴媒體的機(jī)構(gòu)。年,出于社會(huì)對(duì)于犯罪新聞報(bào)導(dǎo)的憂慮、同時(shí)為避免議會(huì)立法直接管制媒體內(nèi)容,報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)成立了新聞督察員公署。自此,新聞督察員開始專門負(fù)責(zé)處理有關(guān)破壞新聞倫理規(guī)范的投訴。簡(jiǎn)單地說,新聞督察員的工作只是確認(rèn)公眾的投訴是否足以提交至報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)進(jìn)行進(jìn)一步的審議裁決,而不對(duì)案件作出最后的決定。

新聞督察員的具體工作由《新聞督察員指令》作出規(guī)定。該指令開宗明義,指出了新聞督察員負(fù)責(zé)向認(rèn)為自己受到報(bào)紙,期刊或網(wǎng)絡(luò)出版物侵犯的個(gè)體提供咨詢與幫助�？梢愿鶕�(jù)申請(qǐng),或是主動(dòng)調(diào)查背離新聞職業(yè)規(guī)范的行為,然后交由報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)作出決定。通過參與公眾討論,進(jìn)一步推進(jìn)良好新聞規(guī)范的實(shí)現(xiàn)。

專員應(yīng)對(duì)培養(yǎng)公民對(duì)新聞職業(yè)倫理的普遍認(rèn)知負(fù)責(zé)。通過演說,講座,·文字等各種形式向公眾傳達(dá)有關(guān)新聞職業(yè)倫理的信息,并免費(fèi)接受其咨詢。

擔(dān)任新聞督察員的人必須對(duì)新聞職業(yè)倫理有全面的認(rèn)識(shí)。從年新聞督察員制度設(shè)立以來,瑞典共經(jīng)歷了五任督察員。前三位都是律師或者法學(xué)博十。直至年瑞典首次任用曾經(jīng)擔(dān)任報(bào)紙主編的吉真努斯補(bǔ)作為督察員,將新聞從業(yè)經(jīng)驗(yàn)考慮在內(nèi)。新聞督察員由一個(gè)特別委員會(huì)任命,任期三年,可連任三屆。該委員會(huì)由分別來自政府,行業(yè)協(xié)會(huì)以及媒體的代表組成。新聞督察員受雇于報(bào)紙督察員基金會(huì)。該基金會(huì)婦全國(guó)政論家俱樂部,瑞典新聞工作者聯(lián)盟場(chǎng),報(bào)紙發(fā)行人協(xié)會(huì)五億以及雜志發(fā)行人協(xié)會(huì)如出資并管理�；�金會(huì)向新聞督察員提供經(jīng)費(fèi),以保證其工作自主權(quán),新聞督察員向基金會(huì)負(fù)責(zé)。以上機(jī)構(gòu)通過確立新聞道德準(zhǔn)則,約定“良善新荊實(shí)踐”即原則,并共同遵守,以此實(shí)現(xiàn)新聞行業(yè)的高度自制。比如,報(bào)紙發(fā)行人協(xié)會(huì)的所有成員—包括瑞典所有的日?qǐng)?bào),都同意遵守新聞道德準(zhǔn)則。此規(guī)約對(duì)準(zhǔn)確性,隱私,及回答權(quán)等都作出了嚴(yán)格的規(guī)定。

第二節(jié)工作程序

從新聞出版物發(fā)表之日起三個(gè)月內(nèi),如果個(gè)人認(rèn)為文章內(nèi)容有違新聞道德準(zhǔn)則,或是“良善新聞實(shí)踐”原則,可以就報(bào)刊內(nèi)容。以書面形式向新聞督察員提出投訴。接到投訴后,督察員應(yīng)迅速聯(lián)系媒體并作出問詢,督促媒體作出更正或答復(fù),通過調(diào)解解決糾紛。如果不能通過這種方式解決問題,專員就應(yīng)將案件交由報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)裁決。指令》規(guī)定了符合提交評(píng)議會(huì)審議的案件的條件原告申請(qǐng)必須理由充分案件中涉及的出版文章需同時(shí)破壞了倫理原則,并造成了傷害涉案文章應(yīng)為近期發(fā)表。如果申請(qǐng)不符合以上條件,督察員將駁回申請(qǐng)。而如果原告不滿駁回,則可向報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)提出申訴。

任何人認(rèn)為出版物的報(bào)道有違新聞職業(yè)倫理時(shí),都可以向新聞督察員投訴。但如果原告不是相關(guān)文章的受害者,他需要在取得當(dāng)事人的書面同意后,督察員才'能將案件提交評(píng)議會(huì)。在申請(qǐng)被駁回的一個(gè)月內(nèi),原告可以直接向報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)上訴但如果原告不是案件的受害人則不得上訴。

對(duì)于由新聞督察員或者原告上訴的案件,報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)進(jìn)行審議裁決。如果證明投訴有效,評(píng)議會(huì)將發(fā)表聲明,譴責(zé)報(bào)紙或期刊違反新聞職業(yè)道德規(guī)范。而報(bào)紙等出版物也應(yīng)立即發(fā)表評(píng)議會(huì)決議,并繳納行政罰金,費(fèi)用相當(dāng)于英鎊。發(fā)行量少于一萬(wàn)份的報(bào)紙罰金數(shù)額相應(yīng)減少�？铐�(xiàng)將被用于新聞督察員和報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)的日常工作。原告雖然得不到任何損失賠償,但是整個(gè)投訴過程是免費(fèi)的。根據(jù)瑞典新聞督察員年的年報(bào),當(dāng)年共接受份投訴,駁回份,并有份被提交到報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)。值得注意的是新聞督察員不能對(duì)案件作出最后的決定,他的工作只是確認(rèn)投訴是否足以提交報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)進(jìn)行進(jìn)一步的審議裁決。

新聞督察員每年接受大約一件投訴,內(nèi)容包括對(duì)刑事案件和侵犯隱私權(quán)的報(bào)道。其中被交由報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)復(fù)議。其余的大部分則因各種各樣的原因被駁回,例如投訴證據(jù)不足,或是報(bào)紙事先己發(fā)表更正或回復(fù)。在提交評(píng)議會(huì)處理的投訴中約有一受理成功,最終導(dǎo)致評(píng)議會(huì)對(duì)被訴媒體發(fā)表公開譴責(zé)。評(píng)議會(huì)的裁決將在報(bào)紙的相應(yīng)版面,以及《報(bào)界新聞》和《新聞工作者》上刊登出來。對(duì)被批評(píng)的新聞媒介或新聞?dòng)浾邅碚f,這種公開批評(píng)絕非一般的輿論譴責(zé),而是在社會(huì)大眾的密切關(guān)注下,由權(quán)威的報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)經(jīng)過慎重查證、反復(fù)審理并多方征求意見所作出的最終裁決。這種輿論制裁手段有著不可低估的作用。因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì),一家報(bào)紙名譽(yù)的好壞,對(duì)該報(bào)的生死存亡具有直接影響所以自律監(jiān)督組織的輿論制裁就如同是在進(jìn)行名譽(yù)制裁。

新聞督察員和報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)在任何時(shí)候都會(huì)尊重合理的公共利益的需要,至于隱私權(quán)的保護(hù),自然也毫不亞于國(guó)家法律及其保護(hù)機(jī)制。在瑞典,“公共”和“隱私”的界限并沒有法律上的明文規(guī)定。而媒體也認(rèn)為這條界線最好不是基于立法或法庭審判的結(jié)果,而是因案而異,采用不那么法律化的手段來解決。因此,在審查過程中,新聞督察員和報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)在涉及侵犯普通公民隱私權(quán)的案件上對(duì)媒體要求非常嚴(yán)格。而如果對(duì)方是公眾人物,特別是政府高官,公司及各種協(xié)會(huì)的負(fù)責(zé)人時(shí),他們的尺度就會(huì)大大放寬。

第二章瑞典的新聞自律機(jī)制第一節(jié)媒介問責(zé)制度

瑞典是世界上最早實(shí)行新聞自律的國(guó)家,在建立新聞自律組織和制定新聞道德準(zhǔn)則方面,起步也很早。新聞督察員制度是瑞典新聞媒體行業(yè)自律的有效手段之一,但它井不足孤軍作戰(zhàn),自成一體的。事實(shí),瑞典的新聞自律機(jī)制是一個(gè)由三部分組成的體系。各部分互相配合,共同運(yùn)作,形成了·套便捷高效的自律機(jī)制。

一、行業(yè)組織

瑞典的行業(yè)社團(tuán)組織發(fā)展具有悠久的歷史和良好的傳統(tǒng),各行各業(yè)都擁有各種各樣的社團(tuán)組織,新聞出版界也不例外。瑞典全國(guó)政論家俱樂部于年成立,其主要目的有三建立新聞事業(yè)的工作標(biāo)準(zhǔn)維護(hù)新聞事業(yè)的尊嚴(yán)與責(zé)任,以免內(nèi)部腐化或遭受外界攻擊在國(guó)內(nèi)外代表主編和記者的共同利益。同時(shí),其他一些組織,如瑞典報(bào)紙發(fā)行人協(xié)會(huì),瑞典新聞工作者聯(lián)盟,瑞典無線電廣播業(yè)者聯(lián)盟等也相繼成立。這些組織建立的初衷都是為了維護(hù)媒體的共同利益,協(xié)調(diào)不同媒體之間的利益關(guān)系。但是最初,各家社團(tuán)之間缺乏必要的聯(lián)系,處于分散狀態(tài),沒有形成行業(yè)合力。直到年,瑞典全國(guó)政論家俱樂部聯(lián)合報(bào)紙發(fā)行人協(xié)會(huì)及新聞工作者聯(lián)盟億共同創(chuàng)建了報(bào)業(yè)公正從業(yè)委員會(huì)后改稱為報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì),可謂是開創(chuàng)了新聞自律組織的先河。此后,又成立了范圍更為廣泛的報(bào)刊組織合作理事會(huì)枷。之前的報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)只是印刷媒體的自律機(jī)構(gòu),而報(bào)刊組織合作委員會(huì)則是由印刷媒體與廣播電視的民間組織共同組成的,囊括了瑞典的所有媒體。

二、新聞道德準(zhǔn)則

在瑞典傳統(tǒng)的非常自由的新聞法背景之下,自發(fā)的新聞道德原則逐漸形成。據(jù)歐洲新聞學(xué)中心的網(wǎng)站提供的資料,瑞典全國(guó)政論家俱樂部早在年就制定了一套新聞傳播規(guī)約。后幾經(jīng)修訂,到了年,全國(guó)政論家俱樂部正式采用《刊布守則》八''作為報(bào)刊發(fā)表新聞與評(píng)論的規(guī)范和依據(jù),并分別粘貼于各報(bào)編輯部。年,由于二戰(zhàn)中新聞實(shí)踐的影響,瑞典重新修訂了新聞道德規(guī)范。新的規(guī)范與舊規(guī)范有較大的區(qū)別。舊規(guī)范著重于新聞實(shí)踐中要避免什么,而新規(guī)范則指出了新聞實(shí)踐中應(yīng)遵循的一般性原則。比如保證新聞信息的準(zhǔn)確性,尊重個(gè)人隱私權(quán),在報(bào)道中涉及人名和發(fā)表照片必須謹(jǐn)慎等等。年,新聞工作規(guī)范被推廣到廣播,電視領(lǐng)域,并正式被稱為公開報(bào)道規(guī)則。歷經(jīng)數(shù)十年的發(fā)展,瑞典目前已形成了一套規(guī)范報(bào)刊,廣播和電視這三大新聞媒體的新聞道德準(zhǔn)則—《報(bào)刊廣播電視道德準(zhǔn)則》。該準(zhǔn)則由瑞典報(bào)刊組織合作委員會(huì)于年首次通過,并于年月和年進(jìn)行了修訂。除了制定新聞道德準(zhǔn)則,該委員會(huì)還制定了《報(bào)業(yè)評(píng)議會(huì)章程》及《新聞督察員指令》。

媒體自律意味著新聞媒體界自主確定行業(yè)的道德規(guī)范與專業(yè)準(zhǔn)則,并能夠加以遵守。在瑞典,報(bào)紙,廣播和電視作為新聞的傳播者和公共事務(wù)的監(jiān)督者,在法律規(guī)定的范疇內(nèi)享有最大程度的新聞自由。在這個(gè)前提之下,保護(hù)個(gè)人的相關(guān)權(quán)利就變得尤為重要。倫理不是由一系列條條框框的規(guī)則構(gòu)成,但卻是在新聞操作的過程中維持一種負(fù)責(zé)態(tài)度的保障。

本文編號(hào)：8992