【摘要】 我國分稅制財(cái)政體制調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，促進(jìn)了地方財(cái)政收入持續(xù)快速增長，初步理順了中央與省、自治區(qū)和直轄市之間的財(cái)政分配關(guān)系；但沒有對省以下各級地方財(cái)政體制作出明確的規(guī)定，而且缺乏規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，導(dǎo)致財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下放，財(cái)力與事權(quán)不相匹配，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難現(xiàn)象較為普遍。為此，要積極推進(jìn)地方財(cái)政體制改革，逐步建立與市場經(jīng)濟(jì)相契合的分稅分級財(cái)政體制。本文運(yùn)用公共行政管理學(xué)、財(cái)政管理、稅收征管、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)等多種理論方法，以廣州市番禺區(qū)為例介紹了我國區(qū)（縣）級財(cái)政體制的現(xiàn)狀，深入研究現(xiàn)行地方財(cái)政體制存在的問題，并剖析了問題的根源。借鑒財(cái)政管理體制的國際經(jīng)驗(yàn)，在“省管縣財(cái)”的基礎(chǔ)上，大膽地提出了“省管區(qū)財(cái)”的設(shè)想，簡化財(cái)政層級，完善轉(zhuǎn)移支付制度，努力使地方政府的財(cái)力與事權(quán)相匹配，不斷探索區(qū)（縣）級財(cái)政體制改革的新路向。 

一、中國區(qū)（縣）級財(cái)政體制的現(xiàn)狀——以番禺區(qū)為例  

翻開歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，從秦朝到1949年中華人民共和國成立之前的2100多年間，我國基本實(shí)行中央、省、縣三級政府體制。省作為一級行政建制，始于13 世紀(jì)的元朝，迄今已有 700 年的歷史。市是指居住人口在一定規(guī)模以上，且以非農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的城鎮(zhèn)。1909 年，清政府在派員考察西洋政治后，頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》，在法律意義上首次用“市”的概念把城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)分開來�？h是最古老的行政建制，在西周時(shí)期萌芽，在春秋時(shí)期產(chǎn)生，在戰(zhàn)國時(shí)期有所發(fā)展，至今已有2600多年歷史。 

番禺為秦置古縣，始建于秦始皇三十三年（公元前214年），是南海郡屬下的首縣，并為南海郡治所在地。由秦至漢，番禺是南方重要的港市，《史記·貨殖列傳》曾稱“番禺亦其一都會(huì)也”，列為全國九大都會(huì)之一。直到1949年新中國成立后番禺仍為縣級建制，1975年1月至1992年5月番禺縣隸屬廣州市，1992年5月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)撤銷番禺縣設(shè)立番禺市（省轄縣級市，廣州代管），2000年5月國務(wù)院同意廣東省撤銷番禺市設(shè)立廣州市番禺區(qū)。由于縣（區(qū)）是政治、行政、經(jīng)濟(jì)等種種因素結(jié)合而成的社區(qū)，因此在任何時(shí)代都是難以分解的行政實(shí)體。不論歷史上朝代如何更替，政府的層級如何變化，最穩(wěn)定的一個(gè)政府級次始終是縣（區(qū)）級政府。  

（一）近年來番禺區(qū)財(cái)政收入情況  

2006—2010年，番禺區(qū)財(cái)政一般預(yù)算收入分別為313433萬元、371983萬元、438835萬元、509214萬元、631703萬元，年均增長13.96%，高于地方生產(chǎn)總值（GDP）13.8%的年均增速。2010年番禺區(qū)財(cái)政一般預(yù)算收入比2006年翻了一番多，增長形勢喜人。（詳見圖1） 

（二）番禺區(qū)稅收收入及其重點(diǎn)稅種情況  

1、稅收收入總體情況 

從屬地稅收總量角度分析，2006—2010 年番禺區(qū)屬地稅收收入總量分別完成98.73 億元、116.72 億元、128.67 億元、138.75 億元和 163.61 億元，年均增長15.7%，高于地方生產(chǎn)總值（GDP）13.8%的年均增速。（詳見圖2） 

從市、區(qū)庫稅收分享量的角度分析，2006—2010年間，市庫稅收收入從2006年的7.71億元增長到2010年的17.64億元，年均增長22.3%；區(qū)庫稅收收入則從2006年的26.68億元增長到2010年的47.96億元，年均僅增長15.8%。以上數(shù)據(jù)表明，雖然“十一五”期間番禺區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對市、區(qū)兩級稅收的貢獻(xiàn)較大，但按現(xiàn)行市對番禺區(qū)的財(cái)政管理體制更有利于市級稅收收入的增長，市庫增速較區(qū)庫高出6.5個(gè)百分點(diǎn)，在分享地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果方面，市級要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于區(qū)級。 

2、稅收收入中的稅種結(jié)構(gòu)情況 

從屬地稅收總量角度分析，在番禺區(qū)屬地稅收總量中，所占份額居前三位的稅種分別是增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006—2010 年，以上三稅占各年稅收總量的份額分別為 70.3%、69.7%、68.2%、69.9%和 64.8%。其中增值稅居于首位，其各年所占屬地稅收總量的份額分別為 34.5%、34.1%、36%、33.3%和27.4%，除2010年因受國際金融危機(jī)影響而大幅減收外，其余各年均占1/3以上。從增速上看，增值稅年均增速僅12.8%，低于GDP13.8%及稅收總量15.7%的年均增速。隨著番禺區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，增值稅所占稅收總量的份額將逐步下降。 

從區(qū)庫稅收分享量的角度分析，在構(gòu)成區(qū)庫稅收收入的各稅種中，所占份額居前三位的分別是營業(yè)稅、增值稅和企業(yè)所得稅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006—2010 年，以上三稅占各年區(qū)庫稅收收入的份額分別為 81.5%、80.8%、74%、77.3%和 73.1%。其中營業(yè)稅居于首位，其各年所占份額分別為38.2%、37.6%、32.3%、38.6%和37.9%，除 2008 年受城鎮(zhèn)土地使用稅政策調(diào)整及國際金融危機(jī)等因素的影響而有所下滑外，其余各年均接近四成。從增速上看，營業(yè)稅年均增速僅為 11.6%，遠(yuǎn)低于GDP13.8%及區(qū)庫稅收收入15.8%的增速。雖然營業(yè)稅作為區(qū)庫稅收收入的最主要來源，具有舉足輕重的地位，但隨著番禺區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，其所占份額也將有所下降。 

二、區(qū)（縣）級財(cái)政體制現(xiàn)存的問題——以番禺區(qū)為例  

通過實(shí)地調(diào)查及材料分析，廣州市各區(qū)（縣級市）財(cái)政部門對2006年廣州市政府頒發(fā)的《關(guān)于完善市對區(qū)財(cái)政管理體制的實(shí)施方案》給予了積極肯定，但普遍認(rèn)為上述實(shí)施方案仍然沿襲以往的改革思路。方案實(shí)施 3 年來，雖然廣州市 10個(gè)區(qū)和 2 個(gè)縣級市財(cái)力增長都很快，但由于可支配財(cái)力增長趕不上財(cái)政支出的增長，依然存在著財(cái)力與事權(quán)不匹配的巨大壓力。 

以廣州市番禺區(qū)為例，自分稅分成財(cái)政體制實(shí)施以來，番禺區(qū)財(cái)政收入持續(xù)穩(wěn)定增長，財(cái)政收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，基本公共服務(wù)水平逐步提高。但由于受多方面因素的影響，番禺區(qū)在財(cái)力保障機(jī)制實(shí)際執(zhí)行過程中遇到了許多困難和問題，導(dǎo)致近年來番禺區(qū)財(cái)政長期處于資金嚴(yán)重短缺的局面，影響了番禺區(qū)基本公共服務(wù)的供給能力和基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。  

（一）民生等剛性支出壓力逐年增大  

隨著城市化進(jìn)程的加快推進(jìn)，番禺區(qū)已成為廣州市“南拓”戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場，原老城區(qū)居民遷入番禺區(qū)生活和工作的人員不斷增加。全區(qū)人口從 2006 年的147.26萬人增長到2010年的176.65萬人，增長了20%；財(cái)政供養(yǎng)人員從2006年的 2.93 萬人增長到 2010 年的 4.03 萬人，增長了 37.5%。由于人口總量膨脹，社會(huì)管理事務(wù)量不斷增加，用于民生方面的財(cái)政支出也逐年遞增，財(cái)政支出壓力巨大。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，番禺區(qū)民生支出總額（包括一般預(yù)算支出和基金預(yù)算支出）從 2006年的331136萬元增長到2010年752157萬元，年均增長率達(dá)22.77%。 

近年來，番禺區(qū)除了保障政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)和工資發(fā)放以外，還承擔(dān)起社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生等許多民生支出。特別是為應(yīng)對金融危機(jī)，增加擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的支出；兌現(xiàn)義務(wù)教育教師績效工資，實(shí)現(xiàn)教師收入“兩相當(dāng)”等。為籌辦廣州亞運(yùn)會(huì)，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和亞運(yùn)配套工程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006—2010 年番禺區(qū)財(cái)政對教育的投入分別為100826萬元、127133萬元、142705萬元、163273萬元、196910萬元，年均增長 8.84%；對衛(wèi)生的投入分別為 30752 萬元、39631 萬元、49097 萬元、51879萬元、70697萬元，年均增長18.58%；對社會(huì)保障的投入分別為65807萬元、82335萬元、103195萬元、106030萬元、135866萬元，年均增長16.25%。

 （二）番禺地方財(cái)力上劃日益加劇  

廣州市不斷調(diào)整市、區(qū)財(cái)政管理體制，加大財(cái)力上劃力度，不利于建立區(qū)級財(cái)力保障機(jī)制。2006年，廣州市實(shí)施《關(guān)于完善市對區(qū)財(cái)政管理體制的實(shí)施方案》（穗府函〔2006〕18號），使番禺區(qū)新增財(cái)力持續(xù)加速上劃市財(cái)政。根據(jù)廣州市政府《關(guān)于完善市對區(qū)（縣級市）財(cái)政管理體制的意見》（穗府函〔2010〕91號）的精神，從2009年起廣州市調(diào)整對區(qū)（縣級市）財(cái)政管理體制，進(jìn)一步加大調(diào)控力度。根據(jù)這兩輪體制調(diào)整測算，廣州市在 2006 至 2010 年間分別從番禺區(qū)上劃財(cái)力10335萬元、15801萬元、22477萬元、52289萬元和74801萬元（詳見圖6），相當(dāng)于番禺區(qū)當(dāng)年新增財(cái)力的 28.69%、30.8%、37.69%、76.77%和 73.29%。上劃財(cái)力數(shù)額的年均增長率達(dá)71.67%，遠(yuǎn)大于番禺區(qū)同期稅收收入15%的年均增長率。

廣州市集中財(cái)力的趨勢不斷增強(qiáng)，力度不斷加大。自《轉(zhuǎn)發(fā)省財(cái)政廳關(guān)于幫助縣（市）解決鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）財(cái)政困難意見的通知》（粵府辦〔2005〕49號）實(shí)施以來，廣州市進(jìn)行了兩輪體制調(diào)整，在番禺區(qū)年度新增財(cái)力的分享比例已超過四成，并將隨著番禺區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長呈加速上升的趨勢。這不僅違背了粵府辦〔2005〕49 號文中“市可以支持縣（區(qū)），但不能再從縣（區(qū)）集中財(cái)力，不得通過調(diào)整縣（區(qū)）財(cái)政體制或在體制外從縣（區(qū)）另行上劃財(cái)力”的精神，而且嚴(yán)重削弱了番禺區(qū)級財(cái)力，制約了地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，弱化了番禺區(qū)建立財(cái)力保障機(jī)制的基礎(chǔ)。

三、區(qū)（縣）級財(cái)政體制現(xiàn)存問題的原因 ............................... 19 

（一）事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清是財(cái)力                                          

與事權(quán)不匹配的基礎(chǔ)性原因........................................ 19 

（二）財(cái)政級次過多............................................... 20 

（三）轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范合理....................................... 21 

四、區(qū)（縣）級財(cái)政體制改革的建議 ................................... 22 

（一）科學(xué)界定地方政府間財(cái)力與事權(quán)............................... 22 

（二）簡化財(cái)政層級，實(shí)行省管區(qū)財(cái)，                                            

 逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理層級扁平化...................................... 27 

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高資金的均等化功效..................... 29 

四、區(qū)（縣）級財(cái)政體制改革的建議  

（一）科學(xué)界定地方政府間財(cái)力與事權(quán)  

政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，是政府間財(cái)政關(guān)系的重要內(nèi)容和邏輯前提。事權(quán)是一級政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。支出責(zé)任是政府承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金履行其事權(quán)、滿足公共服務(wù)需要的財(cái)政支出義務(wù)。財(cái)權(quán)是指一級政府為滿足一定的支出需求而籌集財(cái)政收入的權(quán)力，包括稅權(quán)和費(fèi)權(quán)，形成自籌的財(cái)力。財(cái)力是指一級政府可支配的財(cái)政資源，包括通過行使財(cái)權(quán)獲得的自籌收入和上級轉(zhuǎn)移支付與返還。 

黨的十八大報(bào)告指出，“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”。“財(cái)力與事權(quán)相匹配”是一條適合我國國情的原則。較之“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”，這條原則更強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)性和約束性。一是不論財(cái)權(quán)、事權(quán)、財(cái)力如何變化，財(cái)力必須跟著事權(quán)走。事權(quán)下移，則財(cái)力下移；事權(quán)移到哪一級，財(cái)力就下移到那一級。從操作上來看，財(cái)力的移動(dòng)也比財(cái)權(quán)的劃分更為容易。這條原則適應(yīng)改革時(shí)代各級政府之間的“增量事權(quán)”頻繁變化的特點(diǎn)。二是對上級政府構(gòu)成約束。各級政府都要做到財(cái)力與事權(quán)相匹配，這無疑是對上一級政府的要求。也就說，在這個(gè)原則下，上一級政府有權(quán)力上移財(cái)權(quán)，也有責(zé)任和義務(wù)下移財(cái)力，在其所轄區(qū)域內(nèi)的各級政府之間做到財(cái)力與事權(quán)相匹配。如對市一級政府而言，這條原則就意味著有責(zé)任和義務(wù)在市范圍內(nèi)做到市與區(qū)縱向的財(cái)政平衡和各區(qū)橫向的財(cái)政平衡，使市區(qū)政府的財(cái)力與其事權(quán)相匹配，至于用什么方式、方法，各市根據(jù)具體情況確定。可以上移事權(quán)、也可以下移財(cái)力；而財(cái)力下移是通過財(cái)權(quán)下移，還是通過轉(zhuǎn)移支付，則可以相機(jī)選擇。 

結(jié)    語  

財(cái)政體制是處理政府間財(cái)政關(guān)系的基本制度。財(cái)政體制的優(yōu)劣，直接影響資源配置的效率、國民經(jīng)濟(jì)分配秩序和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。本文通過深入調(diào)研番禺的財(cái)稅情況，分析番禺財(cái)力緊缺的原因，以管窺豹，發(fā)現(xiàn)我國區(qū)（縣）級財(cái)政體制現(xiàn)存問題的根源是：事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清、財(cái)政級次過多、轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范等。這些問題導(dǎo)致我國區(qū)（縣）級財(cái)政困難較為普遍，影響了地方政府提供基本公共服務(wù)均等化的能力。 

正所謂，郡縣治，天下安。要想?yún)^(qū)縣強(qiáng)、國家興，就要針對上述問題，探尋改革地方財(cái)政體制的路向。為此，本文提出以法律的形式科學(xué)界定地方政府間財(cái)力與事權(quán)，簡化財(cái)政層級，實(shí)行省管區(qū)財(cái)，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理層級扁平化，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，不斷提高財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化水平。筆者只從番禺財(cái)政的視角來考察，難免研究較為局限，論述還比較膚淺，這需要以后在工作實(shí)踐中不斷地總結(jié)和深入地研究。  
 

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