第1章引言

1.1研究背景

隨著我國(guó)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)方面都有了很大的進(jìn)步,農(nóng)村面貌也得到極大改善,農(nóng)民群眾也得到了極大實(shí)惠。但是仍然有不少問(wèn)題困擾著我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,傳統(tǒng)的社會(huì)問(wèn)題如義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障等,還有伴隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程出現(xiàn)的新的社會(huì)問(wèn)題,如農(nóng)民工進(jìn)城、失地農(nóng)民、環(huán)境污染等。這些問(wèn)題如處理不當(dāng)往往容易造成社會(huì)沖突,產(chǎn)生不利影響。要解決這些社會(huì)問(wèn)題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須轉(zhuǎn)變其職能,構(gòu)建完善的公共服務(wù)供給體系。雖然我國(guó)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了幾次大規(guī)模的改革,但是這些改革大都是以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員分流為主,最終流于形式。因此雖然經(jīng)歷了大的機(jī)構(gòu)改革,但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能并沒(méi)有隨著改革的開(kāi)展而徹底轉(zhuǎn)變,反而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模不斷膨脹�，F(xiàn)在,我們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐都沒(méi)有跟上形式的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能履行過(guò)程當(dāng)中存在著存在職能越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了達(dá)成經(jīng)濟(jì)指標(biāo),隨意為企業(yè)、農(nóng)民作擔(dān)保,代替中介組織和農(nóng)民簽訂合同,而在提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和社會(huì)管理方面,又存在著職能缺位現(xiàn)象。

農(nóng)村稅費(fèi)改革和新農(nóng)村建設(shè)的開(kāi)展大大改變了農(nóng)村的社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境,也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供了機(jī)遇。農(nóng)村稅費(fèi)改革旨在減輕農(nóng)民的稅負(fù)負(fù)擔(dān),促進(jìn)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,但是同時(shí)削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政能力。在新農(nóng)村建設(shè)的背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的各種公共服務(wù)、社會(huì)管理事務(wù)明顯增多,但是在取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少,財(cái)政更多的是依賴于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了“有政無(wú)財(cái)”的禪她局面,從而帶來(lái)了一個(gè)新的問(wèn)題即“下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)將會(huì)走向何方”。近年來(lái)學(xué)術(shù)界相繼提出了“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)”,實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”,或者直接推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”等等不同的改革主張。這些主張實(shí)際上表明了學(xué)術(shù)界對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地位、職能與作用并未達(dá)成一致,對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位上還存在著嚴(yán)重的分歧。

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1.2研究意義

1.2.1理論意義

第一,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變研究有助于更為細(xì)致、系統(tǒng)的研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理論研究領(lǐng)域,雖然已經(jīng)有眾多專家進(jìn)行了多種不同角度的研究,并取得了一定的理論成果。但是目前所有的理論成果雖然是建立在不同的研究方法和理論基礎(chǔ)之上的,但是并不能仔細(xì)、專業(yè)、深入、系統(tǒng)的闡釋中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能研究領(lǐng)域,尚存在大片空白,有待我們不斷研究創(chuàng)新形成新的理論來(lái)填補(bǔ)此空白。

第二,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變研究有利于地方政府理論的深化。地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)和地方政府如何進(jìn)行公共管理是地方政府理論所關(guān)注的研究對(duì)象,主要研究探討地方國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置狀況和存在于地方公共管理中的一般規(guī)律。目前的研究主要集中在理論界,關(guān)注的主題主要是地方基層選舉、當(dāng)?shù)卣�府改革和機(jī)構(gòu)改革。本文提出了一種新的思路,在新公共服務(wù)理論的指導(dǎo)下,重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門轉(zhuǎn)變的角度出發(fā),豐富地方政府理論。

第三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變研究有利于新公共服務(wù)理論的豐富。新公共服務(wù)理論之所以能為服務(wù)型政府的建設(shè)打開(kāi)新的視角、提供新的理論依據(jù),是因?yàn)樾鹿�共服�?wù)理論認(rèn)為政府的職能應(yīng)該是服務(wù),更加看重公民至上、把公民放在了首要地位,與當(dāng)今一切為了經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)讓步的思想截然不同。但是當(dāng)今的中國(guó)學(xué)者們對(duì)于理論更多的是解讀和介紹,較少與具體地域?qū)嶋H情況相結(jié)合。本文則提出新的研究思路,利用新公共服務(wù)理論,探索中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變,為新公共服務(wù)理論的豐富與發(fā)展做出貢獻(xiàn),使新公共服務(wù)理論能夠切實(shí)的指導(dǎo)中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。

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第2章相關(guān)的概念以及理論基礎(chǔ)

2.1相關(guān)概念

2.1.1政府職能

從政府的管理領(lǐng)域分,政府職能可以劃分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能……并可進(jìn)一步細(xì)化為中國(guó)具體的職能。政府職能在層次角度上有微觀和宏觀的區(qū)別:⑴宏觀職能,政府通過(guò)法律的、經(jīng)濟(jì)的、行政的手段從而協(xié)調(diào)、平衡、控制使整個(gè)社會(huì)或者社會(huì)生活的某個(gè)領(lǐng)域(如經(jīng)濟(jì))處于有效秩序。⑵微觀職能:主要是通過(guò)行政手段執(zhí)行法律或監(jiān)督法律的實(shí)施。前提是政府必須是依法行政且必須按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督各種具體的社會(huì)行為。政府職能還可以按照地理范圍劃分為全國(guó)性與地域性,處理某些社會(huì)公共事務(wù),必須把整個(gè)國(guó)家作為一個(gè)統(tǒng)一的整體,或必須全國(guó)實(shí)施統(tǒng)一的規(guī)范;而某些事務(wù)可以因地制宜或必須分散在各地完成。

2.1.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能,主要就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在組織和領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)中所負(fù)有的職責(zé)和具有的功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作大多是管理轄下居民日常生活所產(chǎn)生的事務(wù)。從大的方面來(lái)說(shuō)要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定,提高本地治安水平、維護(hù)居民人身財(cái)產(chǎn)安全,從小的方面來(lái)說(shuō),要提供滿足居民需求的服務(wù)。

所謂政府職能轉(zhuǎn)變,包括政府在一定時(shí)期內(nèi)管理的職權(quán)與職責(zé)、功能的轉(zhuǎn)變與變化。當(dāng)前的轉(zhuǎn)變更加重視從適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府職能。要想建立能夠妥善完成調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管市場(chǎng)、提供公共服務(wù)和協(xié)調(diào)社會(huì)秩序職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,就必須改變我們現(xiàn)有的服務(wù)于微觀經(jīng)濟(jì),一切為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府職能。為了建設(shè)更加適應(yīng)新環(huán)境的服務(wù)型政府,就必須在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)、職責(zé)與功能,加強(qiáng)公共服務(wù)職能,實(shí)現(xiàn)行政體制創(chuàng)新。

其一,政府職能是變化的,是在一定時(shí)期內(nèi)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求而確立的,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變必須適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

其二,政府職能的轉(zhuǎn)變,實(shí)際上是政府職權(quán)、職責(zé)、功能的轉(zhuǎn)換,使其與政府的能力相適應(yīng),目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變要使自己變成一個(gè)有限的政府,從而成為高效的政府。

其三,政府職能的轉(zhuǎn)變,更進(jìn)一層,是政府職能的重新構(gòu)建,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變要轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理以及公共服務(wù)上來(lái),實(shí)現(xiàn)體制創(chuàng)新。

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2.2理論基礎(chǔ)

2.2.1新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論的產(chǎn)生,起源于一批公共行政學(xué)者的反思,他們意識(shí)到了新公共管理理論在指導(dǎo)政府改革過(guò)程中,政府的行為出現(xiàn)了偏差,理論同樣需要進(jìn)行改進(jìn),由此羅伯特等哈特提出了新公共服務(wù)理論。新公共服務(wù)理論主要關(guān)注在以公民為核心的治理系統(tǒng)中公共行政應(yīng)該扮演什么角色。他認(rèn)為政府的職能不應(yīng)該是新公共管理理論中提到的掌舵職能,他認(rèn)為政府的職能應(yīng)該是服務(wù)。將新公共服務(wù)理論的內(nèi)容加以總結(jié),新公共服務(wù)理論大致為以下幾方面:（1）政府的職能在于幫助公民表達(dá)自己的意愿和幫助公民實(shí)現(xiàn)共同利益。在當(dāng)今社會(huì),許多政策和目標(biāo)的建立其實(shí)是各大組織和團(tuán)體相互博棄的結(jié)果,這種模式下產(chǎn)生的政策最終只能是許多觀點(diǎn)和利益的混合物,無(wú)法代表公民最迫切的需要和意愿,也無(wú)助于問(wèn)題的解決。如果政府僅僅只是通過(guò)管制和命令來(lái)領(lǐng)導(dǎo)公眾的行為,往往是不夠的。這時(shí),政府不能再僅僅只擔(dān)當(dāng)服務(wù)的提供者,而是應(yīng)該積極地將合適的參與者聚集起來(lái)進(jìn)行談判與鏈商,并自覺(jué)充當(dāng)調(diào)節(jié)、協(xié)調(diào)或者仲裁的角色。（2）公共行政人員應(yīng)該創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。新的社會(huì)遠(yuǎn)景不能僅僅委托給政治領(lǐng)導(dǎo)人或者公共行政人員,而是應(yīng)該有廣泛的群眾參與。應(yīng)該建立一個(gè)公民能夠通過(guò)對(duì)話交流不同的價(jià)值觀念,從而形成共同的公共價(jià)值觀念。政府應(yīng)該積極建立這樣一個(gè)舞臺(tái),使得大家能聚集在一起交流,最終形成一套完整的制度。行政官員在面對(duì)不同的利益需求時(shí)不能僅僅是要求公眾相互妥協(xié),而是應(yīng)該鼓勵(lì)公民采取一致的行動(dòng)。（3）經(jīng)歷過(guò)集體努力和協(xié)作并且符合公共需要的政策,會(huì)得到最富效率和最負(fù)責(zé)任的貫徹執(zhí)行。（4）公共行政官員應(yīng)該更注重建立和維護(hù)政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。政府的服務(wù)對(duì)象不能僅僅局限于顧客,因?yàn)樵诠�共部門之中,很難給顧客下一個(gè)明確的界定。除了要為那些有直接需求的顧客提供服務(wù)之外,等待服務(wù)的、自我沒(méi)有意識(shí)但是可能需要服務(wù)的等等,都應(yīng)該享有政府提供的服務(wù)。政府在提供服務(wù)的過(guò)程中更應(yīng)該重視的是公平與平等。（5）除了關(guān)注市場(chǎng)、憲法和法令,社會(huì)價(jià)值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益都應(yīng)該在政府的關(guān)注范圍之內(nèi)。在面對(duì)政府責(zé)任這個(gè)問(wèn)題時(shí),新公共管理理論傾向于讓公務(wù)員按企業(yè)家的辦事方法行事,于是效率、成本、回應(yīng)性問(wèn)題充斥市場(chǎng)。但實(shí)際上公務(wù)員受到了諸如公共利益、憲法和法律、社會(huì)價(jià)值觀念和標(biāo)準(zhǔn)的影響。新公共服務(wù)理論認(rèn)為在公共行政人員陷入復(fù)雜的價(jià)值沖突之時(shí),公共行政人員應(yīng)該通過(guò)多種途徑使得公民了解這些矛盾沖突,讓這些實(shí)際情況也成為討論內(nèi)容的一部分。這樣既有了解決問(wèn)題的方案也避免了公共行政人員獨(dú)自決定會(huì)產(chǎn)生的錯(cuò)誤,同時(shí)確立了公民權(quán)。（6）在尊重人的基礎(chǔ)上共同運(yùn)作。新公共服務(wù)理論不僅要求行政管理人員尊重公民,同時(shí)公務(wù)員也應(yīng)該得到管理公共機(jī)構(gòu)的人的尊重。（7）公務(wù)員和公民的行動(dòng)比企業(yè)家精神更為重要。公共行政人員在接受了服務(wù)于公民的職責(zé)之后就應(yīng)該積極主動(dòng)的促進(jìn)公民權(quán)的提升,推動(dòng)民主對(duì)話,催化社區(qū)參與,作為中間人促成問(wèn)題的解決。根據(jù)作用可以將公共行政人員重新概括為參與者,而非企業(yè)家。

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第3章G鎮(zhèn)政府的改革成效.......15

3.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的變遷.......15

3.2稅費(fèi)改革后的G鎮(zhèn)政府.......17

第4章阻礙G鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的因素.......24

4.1阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)部因素........24

第5章新公共服務(wù)視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位.......30

第6章轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的建議

6.1轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí),樹(shù)立服務(wù)型政府的理念

6.1.1樹(shù)立民本政府理念

新公共服務(wù)更加關(guān)注的是公民權(quán)、公民意志和公共利益,而不是忙于追逐經(jīng)濟(jì)利益。新公共服務(wù)理論中對(duì)于公共利益的重視,認(rèn)為我們的服務(wù)對(duì)象并不是顧客而是公民,對(duì)服務(wù)的重視等理念,都與目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在的官本位思想有所不同。新公共服務(wù)將人放置在生產(chǎn)效率之上,就已經(jīng)與部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)利益至上的觀念產(chǎn)生沖突了。在新公共服務(wù)理論的指導(dǎo)下建立服務(wù)公眾的政府,首先就要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的觀念,只有正確的的認(rèn)識(shí)才能更好的指導(dǎo)實(shí)踐工作。服務(wù)型政府理念的樹(shù)立前提之一便是民本政府觀念。作為民本政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該做到:首先明確公共服務(wù)的供給對(duì)象是人民群眾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的目的是為了滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民日益增加的物質(zhì)文化需要,一切行動(dòng)的前提都應(yīng)該是人民群眾的利益。將人民群眾的利益放置在經(jīng)濟(jì)建設(shè)之上。其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員應(yīng)該轉(zhuǎn)變對(duì)于自身的定位,在原有的官本位思想影響下,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部將自己的地位提到了人民群眾之上。實(shí)際上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員應(yīng)該是公共服務(wù)的提供者,是人民群眾的服務(wù)者。原有思想會(huì)禁錮住鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的改進(jìn),從而阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員應(yīng)該進(jìn)行思想上的改進(jìn),樹(shù)立執(zhí)政為民的理念,將人民群眾利益作為一切行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn),才能更好地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。

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結(jié)論

稅費(fèi)改革和新農(nóng)村建設(shè)使得農(nóng)村的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境有了很大的變化。在稅費(fèi)改革之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可支配財(cái)政收入大為減少,同時(shí)新農(nóng)村建設(shè)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增添了許多公共服務(wù)項(xiàng)目和社會(huì)管理項(xiàng)目。面對(duì)新的形勢(shì),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的職能已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民生產(chǎn)和生活發(fā)展的需要。本文以河北省G鎮(zhèn)為例,詳細(xì)講述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中存在的問(wèn)題,比如,鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變存在虛假現(xiàn)象;職能轉(zhuǎn)變并不完全,在履行政府職能的過(guò)程中,仍然存在越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象;可支配財(cái)政收入不足,社會(huì)公共事業(yè)欠賬較多;政府工作人員缺少創(chuàng)新意識(shí),難以轉(zhuǎn)變思想為農(nóng)民服務(wù)。在深入分析阻礙鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的因素之后,可以看到,由于理論準(zhǔn)備的不充足,理論發(fā)展沒(méi)有跟上實(shí)踐的步伐,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能沒(méi)有得得到明確定位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)模糊,必然影響政府職能轉(zhuǎn)變;陳舊的官本位思想和干部隊(duì)伍本身的不適應(yīng),阻礙政府職能轉(zhuǎn)變工作的 展;自上而下的行政生態(tài)環(huán)境、事權(quán)與財(cái)權(quán)不相適應(yīng)的財(cái)政管理制度、管理性體制因素等外部因素也制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。要想實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變,必須重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,明確政府職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)。從新公共服務(wù)視角出發(fā),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該是公共服務(wù)提供者,社會(huì)管理保障者,經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務(wù)型政府,必須首先轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí),樹(shù)立民本政府、有限政府和依法行政的理念。加強(qiáng)社會(huì)各項(xiàng)管理職能,著重建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制,因地制宜發(fā)展經(jīng)濟(jì),注重農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和發(fā)展中起到的作用,充分發(fā)揮農(nóng)民的生產(chǎn)自主性。除了這些,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變也離不開(kāi)相應(yīng)的改革配套措施,建立相應(yīng)的財(cái)政管理體制,政府考核機(jī)制等等。

參考文獻(xiàn)（略）