論文摘要 由于我國城市化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的快速推進(jìn)，部分城市進(jìn)行了行政區(qū)劃調(diào)整“由村改居”，從而導(dǎo)致了原來村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)已建成的房屋因行政區(qū)劃調(diào)整后轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘�、�?zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)房屋，當(dāng)事人就此類房屋所簽訂的租賃合同如何處理，最高人民法院于2009年7月30日公布的《關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），沒有明確規(guī)定，使得村改居前在土地上建設(shè)的房屋因沒有取得建設(shè)規(guī)劃許可證而導(dǎo)致他人租用該房屋是否有效的合同效力產(chǎn)生爭議。本文試就審判實踐中存在的因村改居過程中依附于土地上的房屋租賃合同的效力認(rèn)定，以及該房屋租賃合同是否有效，，闡述加快集體土地用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變過程相關(guān)立法的必要性及緊迫性。

　　論文關(guān)鍵詞 村改居前建設(shè)的房屋 房屋租賃合同 效力認(rèn)定

　　近日，某法院在審理一起確認(rèn)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓無效糾紛案中，承租人向出租人租賃一廠房用以經(jīng)營農(nóng)貿(mào)市場，合約租期至2016年，2016年出租人將該廠所連同土地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓給第三人，2014年初，承租人以出租人將訴爭土地及廠房在未告知其享有優(yōu)先權(quán)轉(zhuǎn)讓第三人屬無效行為，請求確認(rèn)出租人轉(zhuǎn)讓給第三人的土地?zé)o效。應(yīng)訴后，作為被告的出租人及第三人均辯稱承租人不具有優(yōu)先權(quán)，認(rèn)為根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第二條的規(guī)定，原告作為承租人與被告之間關(guān)于廠房的租賃合同系無效合同，原告作為無效合同的一方當(dāng)事人不享有抗辯出租人處分其土地使用權(quán)等相關(guān)權(quán)利優(yōu)先權(quán)。本文從合同的法律適用、無效認(rèn)定等方面就建設(shè)工程規(guī)劃許可證制度在認(rèn)定村改居前建設(shè)的房屋因租賃產(chǎn)生的合同效力爭議問題進(jìn)行闡述觀點：只要租賃合同不存在《合同法》第五十二條規(guī)定的無效情形，且是雙方真實意思表示，應(yīng)認(rèn)定合同有效。

　　一、村改居過程并不當(dāng)然地導(dǎo)致土地性質(zhì)的改變

　　在該起案件中，涉案廠房系原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)某機(jī)械廠的企業(yè)用房，建設(shè)于20世紀(jì)90年代初，當(dāng)時土地系農(nóng)民集體所有，房屋座落在東海鄉(xiāng)某村上，屬鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)，也就是說涉案房屋系“鄉(xiāng)村房屋”，不是“城鎮(zhèn)房屋”。該房屋于2003年經(jīng)政府批準(zhǔn)取得了《集體土地建設(shè)用地使用證》。
　　對于該房屋租賃合同的效力，存在兩種意見，一種意見認(rèn)為房屋現(xiàn)在已經(jīng)是屬于城市規(guī)劃區(qū)，都應(yīng)當(dāng)視為城鎮(zhèn)房屋適用《解釋》第二條的規(guī)定，凡是沒有取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的房屋所簽訂的租賃合同均為無效；另一種意見認(rèn)為，此類房屋在建設(shè)時并不屬于法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的范疇，最高人民法院《關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第二條不能作為認(rèn)定此類房屋租賃合同無效的法律適用依據(jù)。
　�。ㄒ唬┙ㄔO(shè)規(guī)劃許可證的法律形式
　　《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第二條：“出租人就未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的房屋，與承租人訂立的租賃合同無效。但在一審法庭辯論終結(jié)前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者經(jīng)主管部門批準(zhǔn)建設(shè)的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效。”此條文為我們認(rèn)識進(jìn)行房屋建設(shè)前，取得規(guī)劃建設(shè)許可證是合法建房的依據(jù)之一。獲得建設(shè)規(guī)劃許可證后，施工單位可以持建設(shè)單位的該建設(shè)許可證進(jìn)入現(xiàn)場并按照前者的要求進(jìn)行施工，建設(shè)單位獲得建設(shè)規(guī)劃許可證后，房地產(chǎn)管理部門方可在該工程竣工驗收合格后發(fā)給產(chǎn)權(quán)證明。
　�。ǘ�）房屋租賃合同有效成立之法律要件
　　出租人和承租人就租賃房屋出租時間，租金及違約責(zé)任等條款達(dá)成協(xié)議后，租賃合同即告成立。成立后的房屋租賃合同有無法律效力，主要看以下四個方面：一是出租房屋合同主體是否符合規(guī)定。二是房屋是否為法律法規(guī)禁止出租。三是出租房屋合同的內(nèi)容是否合法。四是是否進(jìn)行過登記備案。
　�。ㄈ�） 私法領(lǐng)域中保護(hù)交易穩(wěn)定的原則
　　首先我們必須明確一個基本前提是，《合同法》的一個主要目的保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。因此，《合同法》應(yīng)當(dāng)激勵交易而并不是加以限制。因此，合同效力的認(rèn)定規(guī)則應(yīng)成為全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對合同內(nèi)容的保護(hù)而不受隨意干擾。

　　二、村改居過程中認(rèn)定房屋租賃合同效力的法律依據(jù)

　�。ㄒ唬�《解釋》第二條的制定依據(jù)
　　《解釋》在強(qiáng)制要求準(zhǔn)確地適用有關(guān)的法律、行政法規(guī)解釋的基礎(chǔ)上確定了認(rèn)定合同效力的標(biāo)準(zhǔn)：只有非法建筑物合同被視為無效。那么，在何種情況下，房屋租賃合同標(biāo)的物為違章建筑呢？根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，第六十四條規(guī)定，涉及違法建設(shè)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照房屋建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)即是。 根據(jù)《合同法》規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效。最高人民法院關(guān)于適用《合同法》若干問題的解釋（一）第四條規(guī)定，在合同法實施后經(jīng)法院確認(rèn)合同無效，應(yīng)當(dāng)以全國人大及其常委會制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。最高人民法院關(guān)于適用《合同法》若干問題的解釋（二）第十四條還規(guī)定，合同法第五十二條第（五）項規(guī)定的“強(qiáng)制性規(guī)定”的規(guī)定，是指強(qiáng)制效力。從上述規(guī)定可知，只有違反了全國人大及其常委會頒布的法律、以及國務(wù)院頒布的行政法規(guī)中的效力性強(qiáng)制性規(guī)定的合同才無效。
　　《解釋》第二條認(rèn)定租賃合同無效的依據(jù)是：租賃標(biāo)的物違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定而進(jìn)行建設(shè)，故而根據(jù)《合同法》的規(guī)定，認(rèn)定依此違法建筑為租賃標(biāo)的物簽訂的租賃合同因違反法律效力性強(qiáng)制性的規(guī)定而無效。
　�。ǘ�）《合同法》的現(xiàn)行規(guī)定及司法實踐
　　合同的成立和生效是兩個不同的法律概念�！逗贤�法》第44條規(guī)定：依法成立的合同，自成立時生效。因此有學(xué)者認(rèn)為我國《合同法》主張的是合同成立與生效的統(tǒng)一論，否認(rèn)“分離論”的理論。這些學(xué)者認(rèn)為“分離論”存在三個缺陷，其一“尊重當(dāng)事人的合同自由，把國家評估合同的生效，當(dāng)成合同的外部因素”，其二便是“誤導(dǎo)了當(dāng)事人，它告訴當(dāng)事人，只要堅持“合同自由”，合同即可成立，而合同是否依法和生效，則是國家的責(zé)任。”其三是“邏輯上錯誤，合同成立，意味著當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依合同行使權(quán)利，履行義務(wù)，但它又可能無效，又怎么能約束當(dāng)事人，讓當(dāng)事人履行合同？”

　　首先，根據(jù)《合同法》第44條來看，主要包括兩個方面，一是合同應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定內(nèi)，二是指出了合同生效的時間。雖然對于大多數(shù)合同其成立與生效時間具有同一性，但并不意味著合同的形成與生效是完全統(tǒng)一的。同時《合同法》也強(qiáng)調(diào)了合同形成的“法律規(guī)定”性，只有“依法訂立”的合同，才能生效。這樣會促使當(dāng)事人在簽訂合同時必須“依法”。 針對這種情況，要認(rèn)定涉案廠房的租賃合同是否無效，應(yīng)當(dāng)以涉案廠房的建設(shè)是否違反了法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性效力的規(guī)定進(jìn)行認(rèn)定。
　�。ㄈ�）涉案廠房的建設(shè)規(guī)劃許可應(yīng)當(dāng)適用建設(shè)時生效的建設(shè)規(guī)劃管理的法律、行政法規(guī)的規(guī)定
　　有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布；未經(jīng)公布的，不得作為實施行政許可的依據(jù)”的規(guī)定，因此，對于涉案廠房的建設(shè)應(yīng)當(dāng)如何辦理建設(shè)規(guī)劃許可、以及是否需要辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，應(yīng)當(dāng)依據(jù)涉案房屋建設(shè)時生效的法律、行政法規(guī)的規(guī)定。
　　（四）對于房屋建成后由村改居的情形，該房屋是否應(yīng)當(dāng)依照城市房屋的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)辦《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，目前并無相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定
　　如上文所述，《城市規(guī)劃法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》均不適用于涉案廠房，且在建設(shè)完成之后，經(jīng)過政府依法辦理用地審批后，確認(rèn)了涉案廠房的建設(shè)用地， 因此不屬于違法建筑。

　　三、 村改居過程中法律設(shè)計的滯后及法律需求的變化

　�。ㄒ唬┓�律設(shè)計將城鄉(xiāng)兩種規(guī)劃絕對化
　　中國的城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)工作開始于改革開放之初。但這階段的法律規(guī)范缺失，農(nóng)村的規(guī)劃和管理，只有政府的政策。1993年國務(wù)院發(fā)布《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》，對農(nóng)村的規(guī)劃和建設(shè)問題，走上制度化和規(guī)范化。
　　從《城市規(guī)劃法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》的具體規(guī)定看。城市房屋和鄉(xiāng)村房屋建設(shè)在規(guī)劃審批事項上存在本質(zhì)區(qū)別，《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》僅限于城市房屋。2008年1月1日施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入調(diào)整范圍，改變了以往《城市規(guī)劃法》與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》分別對城鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃進(jìn)行規(guī)制，城鎮(zhèn)規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃二元分立的狀態(tài)。鄉(xiāng)村規(guī)劃作為一項制度正式納入了法律的調(diào)整范圍。
　�。ǘ�）關(guān)于鄉(xiāng)村房屋建設(shè)的規(guī)劃審批
　　《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》在“村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的實施”中對鄉(xiāng)村房屋建設(shè)規(guī)定了“建設(shè)用地審批”，即先申請選址定點，經(jīng)審查同意并出具選址意見書后，向土地管理部門申請用地，經(jīng)批準(zhǔn)后由土地管理部門劃拔土地。除此“建設(shè)用地審批”之外，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》中沒有其他規(guī)劃審批規(guī)定，既沒有辦理《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》的規(guī)定，也沒有“建設(shè)工程規(guī)劃審批”及辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的規(guī)定。
　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在第三章“城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施”中規(guī)定了辦理《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》和“用地審批”，即，經(jīng)申請批準(zhǔn)后取得《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》，在取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證后，辦理用地審批手續(xù)。由此可見，盡管對涉案房屋無溯及力的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對于鄉(xiāng)村房屋的建設(shè)規(guī)劃審批有一些新的規(guī)定，建立了《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》制度，但是與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》一樣，均沒有關(guān)于辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的規(guī)定要求。
　�。ㄈ�）關(guān)于城市房屋建設(shè)的規(guī)劃審批
　　《城市規(guī)劃法》在第四章“城市規(guī)劃的實施”中，對城市房屋建設(shè)規(guī)定了兩項規(guī)劃審批手續(xù)，一項是“建設(shè)用地規(guī)劃審批”，即先申請定點經(jīng)批準(zhǔn)后取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，而后申請用地并經(jīng)政府批準(zhǔn)后由土地管理部門劃拔土地，一項是“建設(shè)工程規(guī)劃審批”，經(jīng)批準(zhǔn)后取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。
　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在第三章“城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施”中，對城市、鎮(zhèn)房屋建設(shè)同樣規(guī)定了兩項規(guī)劃審批手續(xù)，即“建設(shè)用地規(guī)劃審批”和“建設(shè)工程規(guī)劃審批”，并分別辦理取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。
　　最高人民法院《關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第二條不能作為認(rèn)定村改居過程中房屋租賃合同無效的法律適用依據(jù)，立法部門應(yīng)重視對村改居過程中因土地產(chǎn)生的一系列權(quán)益紛爭制定明確可循的法律，以便統(tǒng)一法的適用。