發(fā)布時(shí)間：2015-02-05 10:57

 

　　[論文摘要]在對(duì)于我國的集體房屋征收與補(bǔ)償中，應(yīng)當(dāng)借鑒美國法的正當(dāng)法律程序，注重公民的受告知權(quán)和聽證權(quán)，必須尊重國內(nèi)法賦予公民的所有權(quán)利。在對(duì)集體房屋征收的過程中，也要注重征收的必要性，不能不考慮帶來的損害和收益，盲目地進(jìn)行征收。在進(jìn)行補(bǔ)償?shù)倪^程中，要嚴(yán)格按照正當(dāng)法律程序，制定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和范圍。

　　[論文關(guān)鍵詞]集體房屋征收 補(bǔ)償條例 正當(dāng)法律程序

　　作為土地征收的合法要件之一，正當(dāng)程序要件為各國的憲法或者法律所確認(rèn)。美國聯(lián)邦憲法第14修正案規(guī)定： 未經(jīng)正當(dāng)法律程序，任何州都不能剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)。明確提出了征收中的“正當(dāng)程序”原則。在司法實(shí)踐中，美國法院逐漸意識(shí)到，在土地征收過程中，由于“公共利益”、“公正合理”等概念模糊不清，難以從立法上進(jìn)行精確界定，只有輔之以程序保障的要件，才能更好地保護(hù)當(dāng)事人的利益。在法治較為成熟的國家，嚴(yán)格的程序性規(guī)定構(gòu)成對(duì)公權(quán)力的有力限制。在我國，對(duì)土地征收權(quán)程序限制的薄弱成為目前違法征地的一大制度誘因。如何借鑒其他國家的規(guī)定，合理設(shè)計(jì)我國的土地征收程序，是本文的主要目的。

　　一、“正當(dāng)程序”的內(nèi)涵與功能

　　（一）正當(dāng)程序的內(nèi)涵
　　1.公正作為義務(wù)，它要求行政機(jī)關(guān)在決策的時(shí)候要公正，嚴(yán)格地遵照法律上的規(guī)定，不能出現(xiàn)偏向于某一方的情況。不能夠因?yàn)樽陨淼南埠没蛘吲c自身的利益相關(guān)就偏離正義。公正作為義務(wù)還要求行政組織機(jī)構(gòu)要符合法律的要求，其組成人員的資格要達(dá)標(biāo)，做出決策所要求的人員性質(zhì)和數(shù)量必須符合法律的規(guī)定。
　　2.受告知權(quán)，是指行政行為的當(dāng)事人及與之有利害關(guān)系的人員，有權(quán)利及時(shí)知道并了解與之有利害關(guān)系的行政事實(shí)與決策。
　　3.聽證權(quán)，是在行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人作出較嚴(yán)重的行政處罰決定前，相對(duì)人所依法擁有的權(quán)利。
　　4.說明理由義務(wù)，是指行政機(jī)關(guān)做出行政決策，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人及利害關(guān)系人說明做出此決策的理由，讓當(dāng)事人對(duì)此有個(gè)了解。
　　5.行政資訊公開。行政資訊公開即行政信息公開。
　�。ǘ�）正當(dāng)法律程序的功能
　　1.權(quán)利保障功能。美國憲法第5條增補(bǔ)條款的正當(dāng)法律程序，是憲法上人權(quán)清單的一部分，我們從憲法上有關(guān)人權(quán)清單的角度出發(fā)，正當(dāng)法律程序的要求和其他人權(quán)清單上的基本的權(quán)利一樣，都是源于對(duì)行政權(quán)力的不信任，企圖通過憲法鎖定人類所信仰的基本價(jià)值，來預(yù)防行政部門的濫權(quán)。從這種古典的理論上來看，消極地保護(hù)人們的合法權(quán)益是正當(dāng)法律程序的原始功能。
　　2.行政效能的提升。正當(dāng)法律程序可以很大程度上提升行政效能。當(dāng)今社會(huì)，經(jīng)濟(jì)與科技不斷發(fā)展，對(duì)行政效能也提出了一定的要求。人們更傾向于用較少的時(shí)間、成本、人事以及行政支出來達(dá)到正確的行政決策。
　　3.增進(jìn)人民對(duì)行政的信賴。通過正當(dāng)法律程序，可以確保人民的受告知權(quán)和聽證權(quán)，這樣就可以增進(jìn)人民對(duì)行政機(jī)關(guān)所做的決策的信賴。

　　二、土地征收中“正當(dāng)程序”的必備要件

　　在具體的土地征收過程中，適當(dāng)?shù)某绦虬才糯_實(shí)可以起到控制權(quán)力濫用的作用。以下制度安排是保證征收符合“正當(dāng)程序”所必須的：
　　（一）自愿協(xié)議出讓前置制度
　　從美國的做法可以看出，政府對(duì)啟用征地權(quán)持一種審慎的態(tài)度，能不用則不用，能少用則少用。在征地過程啟動(dòng)前，政府應(yīng)當(dāng)與土地所有人進(jìn)行自愿協(xié)議出讓，在協(xié)議過程中，政府不是作為公權(quán)力的享有者，而是作為民法上的主體，與土地所有者處于對(duì)等地位，雙方可以按照民事交往過程中的規(guī)則自愿平等地磋商談判、討價(jià)還價(jià)。只有這種自愿協(xié)議出讓最終失敗或者其成本過高時(shí)，國家才將其身份回歸到公權(quán)力主體，啟動(dòng)土地征收程序。這種制度體現(xiàn)了對(duì)自由市場經(jīng)濟(jì)的崇尚以及對(duì)國家干預(yù)的防范。這也是現(xiàn)代新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的普遍觀點(diǎn)，即只要在自由市場交易中可以達(dá)成的事項(xiàng)，國家就應(yīng)當(dāng)節(jié)制其權(quán)力，減少干預(yù)或者不干預(yù)。
　�。ǘ�）對(duì)征收項(xiàng)目的公益性說明理由并接受司法審查
　　征收必須以“公共利益”為目的，征收決定中應(yīng)當(dāng)對(duì)其作出充分說明，以合理論證征收行為的公益性。如果被征收人對(duì)此產(chǎn)生合理質(zhì)疑，可以向法院提起訴訟。雖然公益目的與正當(dāng)程序是土地征收中兩個(gè)獨(dú)立的要件，但“公益目的”需要通過正當(dāng)程序中的說明理由制度和司法審查制度來實(shí)現(xiàn)，因此從廣義上說，這也是土地征收正當(dāng)程序的一部分內(nèi)容。
　�。ㄈ�）征收決定以及補(bǔ)償過程中的公眾參與制度
　　廣義上的公眾參與，除了政治參與外還必須包括所有關(guān)于公共利益、公共事務(wù)管理等方面的參與。土地法上的公眾參與原則，是指公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑參與到一切與自身權(quán)益相關(guān)的開發(fā)決策等活動(dòng)之中，并有權(quán)受到相應(yīng)的法律保護(hù)和救濟(jì)，以防止決策的盲目性，使得該項(xiàng)決策符合廣大公眾的切身利益和需要。在進(jìn)行公眾參與制度設(shè)計(jì)時(shí)，需要格外注意如下兩個(gè)問題：
　　第一，法律需規(guī)定與公眾參與配套的詳細(xì)可操作性的程序設(shè)計(jì)。在美國，公眾參與的形式：通告———評(píng)論程序、協(xié)商程序、必要的事前告知和聽證會(huì)程序、環(huán)境品質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（EQA），專家出具的評(píng)估研究報(bào)告（Findings），都有法定的步驟。
　　第二，需注重參與過程的協(xié)商性，而不僅僅是簡單的投票。

　�。ㄋ模╊A(yù)付款制度
　　在土地征收過程中，先補(bǔ)償后征收是一項(xiàng)重要的原則。所謂的預(yù)付款是指賠償價(jià)金的給付應(yīng)在征收機(jī)關(guān)實(shí)際取得所有權(quán)并占有土地以前進(jìn)行，該價(jià)金一經(jīng)協(xié)商確定或經(jīng)法院以及賠償委員會(huì)等機(jī)構(gòu)予以確定，即應(yīng)在占有之前給付。預(yù)付款制度主要有兩個(gè)目的，一是可以給所有權(quán)以妥善保障，二是防止行政當(dāng)局拖延工程。

　　三、土地征收中的程序性問題及改革建議

　　與以上各國的立法和實(shí)踐相比，我國土地征收的不足之處有：
　　1.機(jī)關(guān)在實(shí)踐中的聽證不完善。正如王錫鋅所評(píng)價(jià)的： （ 我國的聽證程序） 只借用了西方國家的聽證之“名”，而不具有聽證的結(jié)構(gòu)、程序以及功能之 “實(shí)”，最后演變?yōu)橹鞴軝C(jī)關(guān)對(duì)各方參與者進(jìn)行的一種具有咨詢意味的討論或者論證。

 

 

　　2.征地過程中缺乏有效的公眾參與。在行政機(jī)關(guān)行使征收權(quán)的過程中，應(yīng)當(dāng)遵循信息充分公開，利益相關(guān)人有效參與等原則，并為被征土地的利益相關(guān)人提供充分的參與機(jī)會(huì)和參與平臺(tái)。我國的征地程序各環(huán)節(jié)中公眾參與的制度設(shè)計(jì)卻十分薄弱。
　　3.國家代替土地開發(fā)者事先介入征收程序，形成政府的“阻斷效應(yīng)”，以至于自愿協(xié)議出讓制度和被征收人的買回權(quán)難以有效行使。
　　4.沒有規(guī)定預(yù)付款制度。我國《土地管理法》并沒有規(guī)定征地預(yù)付款制度。而且按照《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施。其中也并沒有規(guī)定將補(bǔ)償款提存在法院。該項(xiàng)規(guī)定說明政府在未經(jīng)補(bǔ)償?shù)那闆r下實(shí)施征收行為也是合法的，無可厚非。
　�。ㄈ�）完善我國土地征收程序的改革建議
　　1.完善土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
　　美國的土地征收補(bǔ)償包括直接損失和間接損失，只要要求補(bǔ)償者拿出足夠的證據(jù)證明損失是由政府的征地造成的，并且得到陪審團(tuán)或者法官支持，就可以得到相應(yīng)的補(bǔ)償。我國的土地征收補(bǔ)償僅限于直接損失，比如土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)等，其他間接造成的損失是不予補(bǔ)償?shù)�。兩者相比較，我們可以看出，美國的補(bǔ)償面較寬。
　　美國的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照被征收土地的市場價(jià)值來確定的，如果市場價(jià)值無法確定，那就會(huì)按照它實(shí)際會(huì)獲得的收益來進(jìn)行補(bǔ)償，這個(gè)實(shí)際所獲得的收益包括直接和間接兩種收益。而我國的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照土地當(dāng)前的收益價(jià)值，它并沒有考慮土地用途變更之后的增值收益，因此會(huì)損害被征收者的權(quán)益。
　　2.完善集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
　　現(xiàn)在世界上多數(shù)國家都對(duì)集體土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做了明確規(guī)定，這為具體實(shí)踐中的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)提供了法律依據(jù)，我國也應(yīng)當(dāng)向此靠攏，最合適的應(yīng)當(dāng)是公平補(bǔ)償原則，應(yīng)當(dāng)以市場價(jià)格作為參考來提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為可以參照美國以市場價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要綜合考慮被征收土地者的直接損失和間接損失。
　　3.嚴(yán)格界定公共利益
　　在我國的《憲法》和《土地管理法》中都談到了，國家可以為了公共利益的需要，征收或者征用土地。然而我國的各項(xiàng)法律中，都沒有對(duì)公共利益作出明確的規(guī)定和解釋，這就為以后的實(shí)踐埋下了很大的隱患，有些地方政府就會(huì)故意曲解公共利益的概念，隨意征收土地，所以嚴(yán)格的鑒定公共利益是當(dāng)務(wù)之急。
　　4.完善補(bǔ)償?shù)氖袌龌瘶?biāo)準(zhǔn)
　　市場經(jīng)濟(jì)中，商品價(jià)格隨著市場的波動(dòng)變化較大。土地作為不動(dòng)產(chǎn)，有其獨(dú)特的價(jià)值，但我國目前的補(bǔ)償制度中并沒有引入市場機(jī)制，只是就直接的價(jià)值補(bǔ)償，這導(dǎo)致被征收者利益的損失，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致群眾對(duì)征地的不支持、不配合。筆者認(rèn)為在土地征收補(bǔ)償中引入市場機(jī)制，不僅可以充分維護(hù)群眾的利益，還可以在一定程度上減少地方政府克扣補(bǔ)償費(fèi)用的情況，調(diào)動(dòng)群眾對(duì)征地的積極性。
　　5.完善聽證制度和信息公開制度
　　要完善聽證制度，對(duì)于是否征收這塊土地、補(bǔ)償?shù)臄?shù)額要舉辦聽證會(huì)，利害相關(guān)的有關(guān)群眾應(yīng)當(dāng)被通知并參加聽證會(huì)，同時(shí)他們的意見應(yīng)當(dāng)被聽取。信息公開制度就是指信息要公開要為行政相對(duì)人知曉，我國目前是事后公開，這種公開方式相對(duì)滯后。
　　應(yīng)該創(chuàng)建完善的監(jiān)督機(jī)制，在土地征收和賠償?shù)倪^程中，要充分地調(diào)動(dòng)被征地農(nóng)民和社會(huì)等各方面的監(jiān)督作用，還可以建立專門的監(jiān)督組織或者賦予現(xiàn)有某些部門監(jiān)督的職權(quán)，對(duì)公共利益的界定以及由于征地補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)引發(fā)的糾紛進(jìn)行裁決。這樣不僅可以預(yù)防土地征地補(bǔ)償款項(xiàng)被截流私吞，還可以很好地解決由土地征收補(bǔ)償引發(fā)的問題，切實(shí)地保護(hù)被征收者的利益。

 

 

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本文編號(hào)：12494