發(fā)布時(shí)間：2014-07-27 09:45

　　一、戶籍制度改革的第一階段
　　20世紀(jì)70年代末，以實(shí)行家庭承包制為主要內(nèi)容的農(nóng)村改革，重點(diǎn)解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的激勵(lì)機(jī)制問題，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，釋放出改革以前長(zhǎng)期沉淀的剩余勞動(dòng)力。這就必然提出勞動(dòng)力向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外轉(zhuǎn)移的要求。20世紀(jì)80年代中期以后，隨著改革的重點(diǎn)由農(nóng)村轉(zhuǎn)到城市，逐步放松農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)的限制。1983年，我國(guó)政府開始允許農(nóng)民從事商業(yè)和運(yùn)輸業(yè)，允許農(nóng)產(chǎn)品長(zhǎng)途販運(yùn)和自銷，第一次給予農(nóng)民異地經(jīng)營(yíng)的合法性，開創(chuàng)戶籍制度改革的先河。1984年，進(jìn)一步放松對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的限制，甚至鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力到臨近小城鎮(zhèn)打工。1988年，在糧票制度尚未取消的情況下，允許農(nóng)民自帶口糧進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商。這是我國(guó)戶籍制度改革的第一階段，即允許農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)流動(dòng)。但是，在這個(gè)階段，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移主要是流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。到1987年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展到1750萬個(gè)，職工8805萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值首次超過農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，成為農(nóng)村主要的支柱產(chǎn)業(yè)。到1986年底，全國(guó)辦理自理口糧到小城鎮(zhèn)落戶達(dá)163多萬戶，共454多萬人。
　　二、戶籍制度改革的第二階段
　　20世紀(jì)90年代以后，我國(guó)戶籍制度改革進(jìn)入第二階段。1992年初鄧小平的南方談話以及同年召開的中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次代表大會(huì)，確定了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為農(nóng)村勞動(dòng)力在全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模流動(dòng)創(chuàng)造了條件。標(biāo)志著我國(guó)戶籍制度改革進(jìn)入第二階段。在這個(gè)時(shí)期，隨著改革開放的深入，沿海地區(qū)以勞動(dòng)密集型制造業(yè)為主的外向型經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，產(chǎn)生了對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的巨大需求，形成了引人注目的“民工潮”。順應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展的態(tài)勢(shì)，一系列障礙農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的制度性障礙也在逐步被突破。例如，始于20世紀(jì)50年代中期的糧食和食品定量憑票供應(yīng)制度被全面廢除。當(dāng)我國(guó)還處在典型的劉易斯式的二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，農(nóng)村勞動(dòng)力源源不斷地轉(zhuǎn)移到沿海地區(qū)和城鎮(zhèn)，在非農(nóng)業(yè)部門就業(yè)。這時(shí)勞動(dòng)力供給具有無限供給的特征，農(nóng)民工只能獲得較低的工資，且其工資水平多年沒有什么變化。在這種背景下，雖然勞動(dòng)力市場(chǎng)有了一定程度的發(fā)育，戶籍制度的改革有了一定的突破，但戶籍制度仍然保留著兩個(gè)重要功能，即保護(hù)城鎮(zhèn)居民獲得優(yōu)先就業(yè)權(quán)和同工不同酬；保護(hù)城鎮(zhèn)居民享有農(nóng)村移民無法享受的社會(huì)福利和公共服務(wù)。由于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力與城鎮(zhèn)企業(yè)冗員同時(shí)并存，進(jìn)城農(nóng)民工與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者，特別是非熟練勞動(dòng)者之間存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，城市政府就以戶籍作為保護(hù)城鎮(zhèn)居民的特殊權(quán)利。
　　20世紀(jì)90年代以后，我國(guó)市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化駛?cè)肟焖佘嚨�，農(nóng)村人口大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度也作了相應(yīng)的調(diào)整與改革。1992年8月，公安部發(fā)出通知，決定在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)實(shí)行當(dāng)?shù)赜行У某擎?zhèn)戶口制度。1994年以后，國(guó)家又取消了按照商品糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口的“二元結(jié)構(gòu)”，以居住地和職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎(chǔ)的戶口登記制度。改革的總體思路是逐漸實(shí)現(xiàn)證件化管理。1996年7月1日，新常住人口登記表和居民戶口簿正式啟用。新的戶口簿將“戶別”的填寫重新規(guī)范化為“家庭戶”和“集體戶”，取消“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”兩個(gè)戶口類型，使戶口登記能夠如實(shí)地反映公民的居住和身份狀況，為逐漸實(shí)現(xiàn)以地域劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口、以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口做必要的準(zhǔn)備。1997年6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了公安部《小城鎮(zhèn)管理制度改革試點(diǎn)方案》和《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》。按照這一新的政策規(guī)定，在小城鎮(zhèn)已有合法穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)，或已有穩(wěn)定的生活來源，并且有了合法的住所后，居住已滿兩年的農(nóng)村戶口人員，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。經(jīng)批準(zhǔn)在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，享有與當(dāng)?shù)卦�有城�?zhèn)居民同等待遇。
　　三、戶籍制度改革的第三階段
　　20世紀(jì)90年代中后期以后，由于市場(chǎng)取向改革導(dǎo)致城市下崗職工規(guī)模越來越大，政府構(gòu)建起覆蓋城市職工的基本社會(huì)保險(xiǎn)體系，包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等以及城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，而戶籍不在城市的農(nóng)民工則被排斥在外。但是，2003年以來，我國(guó)沿海地區(qū)出現(xiàn)不同程度的“用工荒”，這是勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性供求矛盾的產(chǎn)物。在這種背景下，長(zhǎng)期不變的工資率不再能夠維持勞動(dòng)力的源源不斷地供給，同時(shí)僅僅依靠上調(diào)工資也不能滿足農(nóng)民工的需求�？陀^上要求必須從根本上解決農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)和公共服務(wù)問題。地方政府必須對(duì)此做出必要的反應(yīng)。即把戶籍制度改革作為穩(wěn)定勞動(dòng)力供給的制度手段。這個(gè)階段戶籍制度改革的難點(diǎn)，就在于城市既得利益集團(tuán)是傳統(tǒng)制度的受益者，對(duì)戶籍制度改革形成很大的阻力。
　　問題在于，城市公共服務(wù)分享不平等，即過多地向市民傾斜，對(duì)農(nóng)村移民采取歧視政策，以及由此而導(dǎo)致的社會(huì)不和諧，影響農(nóng)村移民素質(zhì)的提高和積極性的發(fā)揮。這種狀況并不會(huì)隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而自動(dòng)消失，也不會(huì)隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而減輕其摩擦程度。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，政府出于保護(hù)城市居民利益而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，實(shí)施不均等的公共服務(wù)政策，雖然短期內(nèi)有利于增加城市居民的收入和改善城市居民的福利，但是，由此而付出的代價(jià)則是城市長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的放慢和城市居民長(zhǎng)期收入和福利的下降。退一步說，即使非均等公共服務(wù)所造成的社會(huì)不和諧對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響不大，但是只要它妨礙了城市化的進(jìn)程，由城市化進(jìn)程的放慢所造成的損失將是更大的。這就使得城市化的產(chǎn)出水平在政策未調(diào)整的第一階段被嚴(yán)重壓低了，并通過對(duì)資本積累和對(duì)城市長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生更為嚴(yán)重的后果。城市居民如果因?yàn)檎�策轉(zhuǎn)型（即從非均等公共服務(wù)向均等公共服務(wù)轉(zhuǎn)變）在短期內(nèi)會(huì)影響他們收入的增長(zhǎng)速度和福利的改善程度而反對(duì)公共服務(wù)均等化，從長(zhǎng)期看對(duì)他們收入的增長(zhǎng)和福利的改善是不利的。假如城市政府是以城市居民的長(zhǎng)期福利為目標(biāo)函數(shù)，就應(yīng)著眼于公共服務(wù)政策的轉(zhuǎn)型，即讓農(nóng)村移民與原城鎮(zhèn)居民享受均等的公共服務(wù)。如果能夠認(rèn)識(shí)到，城市居民收入增長(zhǎng)速度在短期內(nèi)的減緩，能夠換來長(zhǎng)期更快增長(zhǎng)的效果，體現(xiàn)了一個(gè)有遠(yuǎn)見卓識(shí)的政府在政策選擇中的智慧。
　　四、城鄉(xiāng)分割的戶籍制度的功能
　　新中國(guó)頒布第一部憲法的時(shí)候，曾經(jīng)明確規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”。然而，1953年4月，政務(wù)院頒布了《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，此后相繼多次下發(fā)文件，要求各地采取措施制止農(nóng)民盲目進(jìn)城。當(dāng)時(shí)農(nóng)村勞動(dòng)力大量涌入城市，給城市的交通、住房、勞動(dòng)就業(yè)和生活品供應(yīng)等都帶來日益嚴(yán)重的壓力，其中最為突出的是糧食供應(yīng)緊張。1958年1月9日，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》經(jīng)第一屆全國(guó)人大常委會(huì)91次會(huì)議通過，筆耕文化傳播，以“共和國(guó)主席令”頒布實(shí)行。該條例對(duì)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)作了嚴(yán)格的約束性限制。即公民由農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明、學(xué)校的錄用證明或者是城鎮(zhèn)戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)。從此，形成了城市戶口和農(nóng)村戶口的“二元結(jié)構(gòu)”的戶籍模式。
　　從根本上說，我國(guó)城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，是衍生于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的強(qiáng)制性積累模式。我國(guó)確保重工業(yè)優(yōu)先的資本原始積累，主要是通過國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”，借助于工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差來實(shí)現(xiàn)的。如果說農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷中的“統(tǒng)購”，是依靠政社合一的農(nóng)村人民公社制度才得以順利實(shí)施的話，那么，對(duì)城鎮(zhèn)居民低價(jià)限量供應(yīng)糧食和副食品的“統(tǒng)銷”，則是借助于城鄉(xiāng)分割的戶籍制度來明確固定計(jì)劃供應(yīng)的對(duì)象。如果沒有城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷就很難貫徹落實(shí)。高度集中的資本原始積累、強(qiáng)制性的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、政社合一的農(nóng)村人民公社，是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。我國(guó)之所以實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，其中的一個(gè)重要原因是為了實(shí)現(xiàn)趕超型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，即優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略。
　　農(nóng)村戶口和城市戶口、農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，原本只是一種人口統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的分類名稱，是為了掌握人口信息和人口結(jié)構(gòu)及流動(dòng)情況而設(shè)置的，但是演變到今天，已經(jīng)成為地位、身份、權(quán)利、利益等含金量不同的社會(huì)資源。也就是說，在當(dāng)代中國(guó)，戶籍身份成為資源和權(quán)力有差別配置和分配的合法標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，甚至是惟一的依據(jù)。在這種制度安排中，資源的配置和收入分配主要不是借助于市場(chǎng)機(jī)制，而是依靠政府的指令性計(jì)劃。政府選擇了戶口制度，作為調(diào)節(jié)資源和收入分配的平臺(tái)。即根據(jù)不同類別的戶籍，分配不同的資源和權(quán)利，由此導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)各方面的差別。值得人們深思的是，從20世紀(jì)50年代延續(xù)至今，廣大農(nóng)民群眾日常生活的諸多方面，從衣、食、住、行到生兒育女，從求學(xué)謀職到政治參與，都不同程度受制于城鄉(xiāng)分割的戶籍制度。更令人奇怪的是，當(dāng)人們置身于這種戶籍制度中時(shí)，往往自覺不自覺地把它作為一種既定的、客觀存在的東西，而較少去思考這種制度的不合理性和主觀性。即作為一種制度的外生性和主觀性。即便是這種制度給農(nóng)民生活帶來諸多不便，甚至是難以跨越的嚴(yán)重障礙，人們也只不過是繞過它或者是消極地適應(yīng)它，而較少去考慮這種制度的不合理性以及應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行改革的心要性。

 

本文編號(hào)：7259