政府購買幼兒教育服務(wù)的條件與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制
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政府購買幼兒教育服務(wù)的條件與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制
王海英、王麗燕
在上個(gè)世紀(jì)90年代,伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,我國一些地方開始在社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老、城市管理、扶貧開發(fā)、教育等領(lǐng)域嘗試由政府購買服務(wù)。2010年頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》(國發(fā)〔2010〕41號(hào))(以下簡稱《若干意見》)明確提出,要“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展。采取政府購買服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、派駐公辦教師等方式,引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)”。自此,“政府購買幼兒教育服務(wù)”開始進(jìn)入公眾視野。
政府購買幼兒教育服務(wù),是指政府由原來直接舉辦幼兒園,調(diào)整為向有資質(zhì)的社會(huì)組織或公民個(gè)人購買幼兒教育服務(wù),并根據(jù)社會(huì)組織或公民個(gè)人提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估付費(fèi)。這是一種政府提供公共幼兒教育服務(wù)的新方式,即政府承擔(dān),定項(xiàng)委托,合同管理,評(píng)估兌現(xiàn)。〔1〕政府購買教育服務(wù)實(shí)現(xiàn)了政府在教育服務(wù)供給中“生產(chǎn)者”和“提供者”的分離,意味著政府與提供教育服務(wù)的社會(huì)組織在本質(zhì)上形成一種以契約為基礎(chǔ)的商品交換關(guān)系。政府購買幼兒教育服務(wù)的目的不是為了推卸責(zé)任,減少財(cái)政撥款,而是為了滿足公眾多元的教育需求,履行政府服務(wù)社會(huì)和公眾的責(zé)任,實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政效力最大化和公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)化�!�2〕從我國當(dāng)下政府改革的趨勢(shì)看,政府購買服務(wù)既能提高服務(wù)水平,又能縮小政府規(guī)模。與政府直接投資興建幼兒園這一傳統(tǒng)模式相比,政府通過購買,特別是以競爭性購買的方式提供幼兒教育服務(wù),具有轉(zhuǎn)變政府職能、節(jié)約政府開支、保障社會(huì)公平等方面的作用�?傊�,為解決當(dāng)下突出的“入園難”問題,政府購買幼兒教育服務(wù)正是創(chuàng)新之舉。
目前,一些地方政府已經(jīng)開始在這方面進(jìn)行探索,既積累了一些好的經(jīng)驗(yàn),也產(chǎn)生了一些需要加以防范的問題。本文立足筆者前期調(diào)研的結(jié)果,梳理出政府購買幼兒教育服務(wù)的條件與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制,以為后續(xù)的政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索提供參考。
一、政府購買幼兒教育服務(wù)的條件
應(yīng)該說,我國探索政府購買服務(wù)的歷史還不長,在教育領(lǐng)域還沒有非常成熟或成功的經(jīng)驗(yàn)。在幼兒教育領(lǐng)域,為了解決“入園難”問題,政府雖然在政策層面提出了購買服務(wù)這一政策方向,但對(duì)政府購買幼兒教育服務(wù)的前提條件是什么,如何對(duì)民辦幼兒園進(jìn)行監(jiān)管等還缺少整體設(shè)計(jì)。學(xué)界對(duì)政府購買幼兒教育服務(wù)發(fā)揮作用的邊界及其指向群體、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等〔3〕缺少研究,各地也只是各自在進(jìn)行著探索。筆者認(rèn)為,政府購買幼兒教育服務(wù)至少需要滿足如下條件。
1.宏觀層面的要素性條件
作為一項(xiàng)政策設(shè)計(jì),政府購買服務(wù)有其基本要素,即購買方、生產(chǎn)方、購買內(nèi)容、購買資金來源。同樣,購買幼兒教育服務(wù)也必須滿足這四項(xiàng)要素性條件。〔4〕
首先,各級(jí)政府是購買主體。在購買行為中,無論政府采取什么樣的購買方式,無論是直接購買還是間接購買,無論是競爭性購買還是非競爭性購買,政府作為責(zé)任主體的身份是不變的。從北京的政府委托辦幼兒園、上海的政府向民辦幼兒園購買地段生學(xué)位、江蘇蘇州新區(qū)給予民辦幼兒園補(bǔ)貼等案例看,政府都是購買幼兒教育服務(wù)的第一責(zé)任人,無論這個(gè)責(zé)任是由政府單獨(dú)承擔(dān)還是與他人(其他社會(huì)組織)共同承擔(dān)。
其次,以民辦幼兒園為代表的社會(huì)組織是生產(chǎn)方。雖然《若干意見》將政府購買的幼兒教育服務(wù)的生產(chǎn)方狹義地限定為民辦幼兒園,但在各地政府購買幼兒教育服務(wù)的行為中,幼兒教育服務(wù)的生產(chǎn)方不僅包括民辦幼兒園,而且包括集體辦幼兒園、部門辦幼兒園。
再次,購買內(nèi)容屬于政府的公共職能,即發(fā)展幼兒教育是政府的重要公共職能之一,政府向以民辦幼兒園為代表的社會(huì)組織購買幼兒教育服務(wù),并不否定“政府主導(dǎo)”的政策期待,也不會(huì)弱化政府在發(fā)展幼兒教育中的責(zé)任。
最后,購買資金來源于財(cái)政資金,即政府向以民辦幼兒園為代表的社會(huì)組織購買幼兒教育服務(wù)的資金必須來自政府財(cái)政性預(yù)算資金,不能來自其他渠道。這意味著政府要將購買幼兒教育服務(wù)的資金列入年度財(cái)政預(yù)算。
2.微觀層面的過程性條件
從政策設(shè)計(jì)層面看,政府主要是向民辦幼兒園購買幼兒教育服務(wù),從而推動(dòng)民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)。然而,鑒于我國民辦幼兒園質(zhì)量參差不齊的現(xiàn)狀,政府在政策設(shè)計(jì)和實(shí)施時(shí)必須強(qiáng)化對(duì)民辦幼兒園的監(jiān)督與約束,通過政策的規(guī)范與引導(dǎo),推動(dòng)民辦幼兒園樹立社會(huì)責(zé)任感。從過程的角度看,政府在向民辦幼兒園購買幼兒教育服務(wù)時(shí)必須對(duì)其進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定、質(zhì)量監(jiān)督與財(cái)務(wù)審計(jì)。
�。�1)認(rèn)定民辦幼兒園的資質(zhì)
在政府購買幼兒教育服務(wù)的政策設(shè)計(jì)中,民辦幼兒園是重要的服務(wù)提供方,但“民辦幼兒園”又是一個(gè)有歧義的概念,其中的“民辦”既可能是一個(gè)包容性極廣的、從官-民相對(duì)意義上來界定的概念,如《民辦教育促進(jìn)法》中規(guī)定的“國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人,利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi),面向社會(huì)舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”;也可能是一個(gè)比較狹義的概念,如特指由民間個(gè)人出資舉辦的幼兒園。到底哪一類民辦幼兒園才能成為提供公共服務(wù)的契約一方呢?
根據(jù)服務(wù)對(duì)象,民辦幼兒園可以籠統(tǒng)地分為三類:高端的注冊(cè)民辦幼兒園、普通的注冊(cè)民辦幼兒園、低端的未注冊(cè)民辦幼兒園。高端的注冊(cè)民辦幼兒園主要為經(jīng)濟(jì)實(shí)力較雄厚的人群服務(wù),普通的注冊(cè)民辦幼兒園主要為城鄉(xiāng)普通百姓服務(wù),低端的未注冊(cè)民辦幼兒園主要為城鄉(xiāng)低收入群體服務(wù)。從三類民辦幼兒園的實(shí)際發(fā)展看,高端的注冊(cè)民辦幼兒園數(shù)量較少,普通的注冊(cè)民辦幼兒園數(shù)量龐大,而隨著城市化進(jìn)程的加快,低端的未注冊(cè)民辦幼兒園的數(shù)量日益增多。據(jù)保守估計(jì),在一些城市,未注冊(cè)民辦幼兒園的數(shù)量甚至已占城市幼兒園總量的50%以上。在良莠不齊的民辦幼兒園隊(duì)伍中,能與政府形成契約性合作關(guān)系的只能是第二類民辦幼兒園,即普通的注冊(cè)民辦幼兒園,因?yàn)檫@類民辦幼兒園一般收費(fèi)合理,管理規(guī)范,具備提供普惠性幼兒教育服務(wù)的可能性。
�。�2)監(jiān)督民辦幼兒園的辦學(xué)質(zhì)量
以往,在民辦幼兒園的發(fā)展過程中,政府的介入很少,對(duì)其教育質(zhì)量的監(jiān)管也不多。在政府購買幼兒教育服務(wù)的政策框架下,政府與民辦幼兒園之間要形成契約責(zé)任關(guān)系,政府與幼兒家長之間又存在公共責(zé)任關(guān)系,而民辦幼兒園與幼兒家長之間則存在著基于政府購買行為的短線責(zé)任關(guān)系�!�5〕可見,在這樣一種相互責(zé)任關(guān)系中,政府、幼兒家長都有義務(wù)監(jiān)督民辦幼兒園的教育質(zhì)量和服務(wù)水平,從而為三方共贏打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。例如,在南京,教育部門將“幼兒助學(xué)券”的兌現(xiàn)條件與幼兒園的辦園條件、教育收費(fèi)、教師隊(duì)伍、辦園質(zhì)量等直接掛鉤,實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié),對(duì)不能達(dá)標(biāo)的民辦幼兒園采取限制或取消兌現(xiàn)等措施,從而促使民辦幼兒園按照政府要求不斷提高保教質(zhì)量,優(yōu)化辦園條件,完善園務(wù)管理,最終將民辦幼兒園真正納入政府公共管理范疇。
�。�3)審計(jì)民辦幼兒園的財(cái)務(wù)
政府向民辦幼兒園購買教育服務(wù),意味著政府對(duì)民辦幼兒園的資金支持。然而,如何才能保證政府的扶持性資金用于提升教育質(zhì)量、改善教師待遇、優(yōu)化辦學(xué)條件,而不是成為辦園者的額外收入呢?毫無疑問,在政府購買教育服務(wù)的過程中,任何制度縫隙都可能成為滋生腐敗的土壤。這就需要建立起政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制,著力倡導(dǎo)第三方評(píng)估、審計(jì)監(jiān)督,對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作過程、民辦幼兒園收支狀況等進(jìn)行全程財(cái)務(wù)監(jiān)控和動(dòng)態(tài)審計(jì),以保證項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)真正用于幼兒教育質(zhì)量提升。
雖然《民辦教育促進(jìn)法》明確規(guī)定,民辦幼兒園的辦園者必須將其贏利的25%用于幼兒園的可持續(xù)發(fā)展,但由于我國政府對(duì)民辦幼兒園的長期監(jiān)管不力,許多辦園者不僅沒將其贏利部分用于幼兒園的可持續(xù)發(fā)展,而且有部分辦園者甚至?xí)林夹目丝塾變夯锸迟M(fèi)等,以獲取更大的利潤。而在政府購買幼兒教育服務(wù)體系下,民辦幼兒園會(huì)獲得來自政府的經(jīng)費(fèi)支持。如果政府監(jiān)管不到位,那極有可能導(dǎo)致政府投入的資金沒有起到應(yīng)有的作用。因此,有些研究者認(rèn)為,政府不僅要對(duì)民辦幼兒園進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì),而且必須在與民辦幼兒園簽訂契約時(shí)充分考慮到民辦幼兒園教師待遇的適度提升,或制訂民辦幼兒園教師最低工資標(biāo)準(zhǔn),從而穩(wěn)定教師隊(duì)伍,為幼兒教育的可持續(xù)發(fā)展打下基礎(chǔ)。
二、政府購買幼兒教育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制
政府購買公共服務(wù),本質(zhì)上是公共服務(wù)提供的契約化模式,,其優(yōu)勢(shì)在于引入多元主體,打破以往政府壟斷性提供公共服務(wù)的單一格局,以提供更貼近、適宜的服務(wù)。按照西方的經(jīng)驗(yàn),政府購買公共服務(wù)有四種方式:合同出租、公私合作、使用者付費(fèi)和補(bǔ)貼制度。但在我國公共管理領(lǐng)域,由于市場發(fā)育、社會(huì)組織發(fā)展、管理水平等條件的約束,我國主要采用的政府購買服務(wù)方式為項(xiàng)目申請(qǐng)制、直接資助制、合同制�!�6〕在幼兒教育領(lǐng)域,從現(xiàn)有的案例看,政府購買服務(wù)大多采取政府減免租金、直接補(bǔ)貼和以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式,缺少競爭性、約束性和激勵(lì)性。因此,政府應(yīng)提高和加強(qiáng)對(duì)購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和管理,確立以政府、以民辦幼兒園為代表的社會(huì)組織和幼兒家長三方為主體,以公共責(zé)任為核心的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制,并為其提供適宜的制度、組織和社會(huì)環(huán)境。
1.進(jìn)行政府購買幼兒教育服務(wù)制度的系統(tǒng)設(shè)計(jì)
政府購買幼兒教育服務(wù)這一政策能否實(shí)現(xiàn)其設(shè)計(jì)目標(biāo),關(guān)鍵在于與此相關(guān)的一系列制度的建設(shè)。制度設(shè)計(jì)好了,相關(guān)問題也就迎刃而解了。
目前,我國對(duì)政府購買服務(wù)的最高法律規(guī)定為2002年頒布的《政府采購法》,其中的很多條文需要修訂后才能適用于現(xiàn)今政府購買服務(wù),特別是購買教育服務(wù)的實(shí)際需要。各地在開展政府購買服務(wù)的探索時(shí)也形成了一些政策。例如,2005年,江蘇無錫市下發(fā)了《關(guān)于政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見(試行)》,提出政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)的公共服務(wù)提供方式,鼓勵(lì)政府將直接舉辦的公共服務(wù)事項(xiàng)通過一定程序委托給非營利性組織完成。又如,2006年,浙江寧波市財(cái)政局下發(fā)了《關(guān)于大力推進(jìn)公共服務(wù)實(shí)行政府采購的工作意見》,將教科文體、社會(huì)保障等納入政府采購范圍�!�7〕再如,2008年,上海浦東新區(qū)出臺(tái)了《浦東新區(qū)關(guān)于政府購買公共服務(wù)的實(shí)施意見》,嘗試將政府購買公共服務(wù)制度化。此外,2011年,江蘇蘇州市出臺(tái)了《對(duì)園區(qū)民辦幼兒園實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼的操作辦法》,較詳細(xì)地規(guī)定了補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、監(jiān)管程序。從各地的政策可以看出,地方政府努力將政府購買幼兒教育服務(wù)制度化、規(guī)范化,對(duì)購買程序、購買內(nèi)容、定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)來源、評(píng)估機(jī)制等基本問題作了規(guī)定。然而,在先期試點(diǎn)案例中,政府和社會(huì)組織雙方地位不清、角色不明、能力欠缺、購買過程不規(guī)范、監(jiān)督和評(píng)估缺乏、公共責(zé)任得不到體現(xiàn)的現(xiàn)象仍然存在。例如,一些地方政府購買服務(wù)的行為似乎不是出于對(duì)經(jīng)濟(jì)理性的信仰,而更像是一種象征性的政治行為,并不追求競爭和低成本,而只是借此表明政府已經(jīng)從直接的公共服務(wù)提供中解脫了出來。在這里,購買公共服務(wù)不是一種政策工具,而是一項(xiàng)政治任務(wù)。同樣,對(duì)一些社會(huì)組織而言,扶貧試點(diǎn)項(xiàng)目只是其提升組織知名度、獲取象征資本的途徑。
此外,在一些試點(diǎn)項(xiàng)目中,由于政府購買服務(wù)的相關(guān)制度不完善,政府官員通常具有很大的行政自由裁量權(quán),政府購買服務(wù)這一行為很容易導(dǎo)致一些人利用政府的公共權(quán)力與社會(huì)組織的私人利益之間進(jìn)行隱蔽交換。這種交換并不創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富,只會(huì)損害政府的公眾信任度。因此,必須通過相關(guān)法律、政策、制度的完善,規(guī)避政府購買幼兒教育服務(wù)中的各種風(fēng)險(xiǎn),以真正實(shí)現(xiàn)政府購買幼兒教育服務(wù)的政策目標(biāo)。
2.培育民辦幼兒園的契約精神
對(duì)于民辦幼兒園,在新中國成立初期,我國政府采取的是限制政策;改革開放后,政府采取的是既不支持也不反對(duì)的忽視政策,實(shí)行的是彈性化管理,如民辦幼兒園收費(fèi)采取的是物價(jià)局備案制。而在政府購買幼兒教育服務(wù)這一政策設(shè)計(jì)中,政府、以民辦幼兒園為代表的社會(huì)組織成了契約化的合作主體,民辦幼兒園的社會(huì)身份和社會(huì)地位發(fā)生了較大變化,不得不從原來的追求贏利與競爭轉(zhuǎn)向參與公共服務(wù)、履行公共責(zé)任、遵守契約精神。這一新角色對(duì)民辦幼兒園而言是一項(xiàng)重大的考驗(yàn)。
在民辦幼兒園的發(fā)展過程中,民辦幼兒園很少有機(jī)會(huì)作為公共責(zé)任的主體與政府一起參與公共服務(wù)。在責(zé)任談判中,作為談判桌上的弱勢(shì)方,民辦幼兒園的談判能力需要在實(shí)踐中加以鍛煉,民辦幼兒園的談判資本也需要其在公共服務(wù)的提供中不斷積累;作為談判桌上的強(qiáng)勢(shì)方,政府有必要對(duì)民辦幼兒園實(shí)行既規(guī)范引導(dǎo),又培育支持的措施,在相互的合作中不斷提高民辦幼兒園的參政意識(shí)與責(zé)任意識(shí)。因?yàn)椋瑳]有以民辦幼兒園為代表的社會(huì)組織的發(fā)展壯大,就不可能有政府購買幼兒教育服務(wù)的順利實(shí)現(xiàn)。
政府購買幼兒教育服務(wù)作為一種政策工具,從其產(chǎn)生之日起就是一柄“雙刃劍”。從國外政府購買教育服務(wù)的實(shí)踐來看,對(duì)這一行為的批評(píng)與贊許一直并存。從我國的情況看,在政府購買幼兒教育服務(wù)政策的試行階段,只有充分預(yù)期到政策實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)與困難,并積極進(jìn)行相關(guān)政策制度的設(shè)計(jì)與完善,才能真正發(fā)揮政府購買幼兒教育服務(wù)這一政策工具的優(yōu)勢(shì),提高政府公共教育服務(wù)供給的效率與質(zhì)量,滿足公眾多元的、個(gè)性化的教育需求。〔8〕
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責(zé)任編輯:紫一
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