本文關(guān)鍵詞：政府購買幼兒教育服務(wù)的條件與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

政府購買幼兒教育服務(wù)的條件與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

王海英、王麗燕

　　在上個(gè)世紀(jì)90年代，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國一些地方開始在社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老、城市管理、扶貧開發(fā)、教育等領(lǐng)域嘗試由政府購買服務(wù)。2010年頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號(hào)）（以下簡稱《若干意見》）明確提出，要“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展。采取政府購買服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、派駐公辦教師等方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)”。自此，“政府購買幼兒教育服務(wù)”開始進(jìn)入公眾視野。

　　政府購買幼兒教育服務(wù)，是指政府由原來直接舉辦幼兒園，調(diào)整為向有資質(zhì)的社會(huì)組織或公民個(gè)人購買幼兒教育服務(wù)，并根據(jù)社會(huì)組織或公民個(gè)人提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估付費(fèi)。這是一種政府提供公共幼兒教育服務(wù)的新方式，即政府承擔(dān)，定項(xiàng)委托，合同管理，評(píng)估兌現(xiàn)。〔1〕政府購買教育服務(wù)實(shí)現(xiàn)了政府在教育服務(wù)供給中“生產(chǎn)者”和“提供者”的分離，意味著政府與提供教育服務(wù)的社會(huì)組織在本質(zhì)上形成一種以契約為基礎(chǔ)的商品交換關(guān)系。政府購買幼兒教育服務(wù)的目的不是為了推卸責(zé)任，減少財(cái)政撥款，而是為了滿足公眾多元的教育需求，履行政府服務(wù)社會(huì)和公眾的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政效力最大化和公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)化�！�2〕從我國當(dāng)下政府改革的趨勢(shì)看，政府購買服務(wù)既能提高服務(wù)水平，又能縮小政府規(guī)模。與政府直接投資興建幼兒園這一傳統(tǒng)模式相比，政府通過購買，特別是以競爭性購買的方式提供幼兒教育服務(wù)，具有轉(zhuǎn)變政府職能、節(jié)約政府開支、保障社會(huì)公平等方面的作用�？傊�，為解決當(dāng)下突出的“入園難”問題，政府購買幼兒教育服務(wù)正是創(chuàng)新之舉。

　　目前，一些地方政府已經(jīng)開始在這方面進(jìn)行探索，既積累了一些好的經(jīng)驗(yàn)，也產(chǎn)生了一些需要加以防范的問題。本文立足筆者前期調(diào)研的結(jié)果，梳理出政府購買幼兒教育服務(wù)的條件與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，以為后續(xù)的政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索提供參考。

　　一、政府購買幼兒教育服務(wù)的條件

　　應(yīng)該說，我國探索政府購買服務(wù)的歷史還不長，在教育領(lǐng)域還沒有非常成熟或成功的經(jīng)驗(yàn)。在幼兒教育領(lǐng)域，為了解決“入園難”問題，政府雖然在政策層面提出了購買服務(wù)這一政策方向，但對(duì)政府購買幼兒教育服務(wù)的前提條件是什么，如何對(duì)民辦幼兒園進(jìn)行監(jiān)管等還缺少整體設(shè)計(jì)。學(xué)界對(duì)政府購買幼兒教育服務(wù)發(fā)揮作用的邊界及其指向群體、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等〔3〕缺少研究，各地也只是各自在進(jìn)行著探索。筆者認(rèn)為，政府購買幼兒教育服務(wù)至少需要滿足如下條件。

　　1．宏觀層面的要素性條件

　　作為一項(xiàng)政策設(shè)計(jì)，政府購買服務(wù)有其基本要素，即購買方、生產(chǎn)方、購買內(nèi)容、購買資金來源。同樣，購買幼兒教育服務(wù)也必須滿足這四項(xiàng)要素性條件。〔4〕

　　首先，各級(jí)政府是購買主體。在購買行為中，無論政府采取什么樣的購買方式，無論是直接購買還是間接購買，無論是競爭性購買還是非競爭性購買，政府作為責(zé)任主體的身份是不變的。從北京的政府委托辦幼兒園、上海的政府向民辦幼兒園購買地段生學(xué)位、江蘇蘇州新區(qū)給予民辦幼兒園補(bǔ)貼等案例看，政府都是購買幼兒教育服務(wù)的第一責(zé)任人，無論這個(gè)責(zé)任是由政府單獨(dú)承擔(dān)還是與他人（其他社會(huì)組織）共同承擔(dān)。

　　其次，以民辦幼兒園為代表的社會(huì)組織是生產(chǎn)方。雖然《若干意見》將政府購買的幼兒教育服務(wù)的生產(chǎn)方狹義地限定為民辦幼兒園，但在各地政府購買幼兒教育服務(wù)的行為中，幼兒教育服務(wù)的生產(chǎn)方不僅包括民辦幼兒園，而且包括集體辦幼兒園、部門辦幼兒園。

　　再次，購買內(nèi)容屬于政府的公共職能，即發(fā)展幼兒教育是政府的重要公共職能之一，政府向以民辦幼兒園為代表的社會(huì)組織購買幼兒教育服務(wù)，并不否定“政府主導(dǎo)”的政策期待，也不會(huì)弱化政府在發(fā)展幼兒教育中的責(zé)任。

　　最后，購買資金來源于財(cái)政資金，即政府向以民辦幼兒園為代表的社會(huì)組織購買幼兒教育服務(wù)的資金必須來自政府財(cái)政性預(yù)算資金，不能來自其他渠道。這意味著政府要將購買幼兒教育服務(wù)的資金列入年度財(cái)政預(yù)算。

　　2．微觀層面的過程性條件

　　從政策設(shè)計(jì)層面看，政府主要是向民辦幼兒園購買幼兒教育服務(wù)，從而推動(dòng)民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)。然而，鑒于我國民辦幼兒園質(zhì)量參差不齊的現(xiàn)狀，政府在政策設(shè)計(jì)和實(shí)施時(shí)必須強(qiáng)化對(duì)民辦幼兒園的監(jiān)督與約束，通過政策的規(guī)范與引導(dǎo)，推動(dòng)民辦幼兒園樹立社會(huì)責(zé)任感。從過程的角度看，政府在向民辦幼兒園購買幼兒教育服務(wù)時(shí)必須對(duì)其進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定、質(zhì)量監(jiān)督與財(cái)務(wù)審計(jì)。

　�。�1）認(rèn)定民辦幼兒園的資質(zhì)

　　在政府購買幼兒教育服務(wù)的政策設(shè)計(jì)中，民辦幼兒園是重要的服務(wù)提供方，但“民辦幼兒園”又是一個(gè)有歧義的概念，其中的“民辦”既可能是一個(gè)包容性極廣的、從官-民相對(duì)意義上來界定的概念，如《民辦教育促進(jìn)法》中規(guī)定的“國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”；也可能是一個(gè)比較狹義的概念，如特指由民間個(gè)人出資舉辦的幼兒園。到底哪一類民辦幼兒園才能成為提供公共服務(wù)的契約一方呢？

　　根據(jù)服務(wù)對(duì)象，民辦幼兒園可以籠統(tǒng)地分為三類：高端的注冊(cè)民辦幼兒園、普通的注冊(cè)民辦幼兒園、低端的未注冊(cè)民辦幼兒園。高端的注冊(cè)民辦幼兒園主要為經(jīng)濟(jì)實(shí)力較雄厚的人群服務(wù)，普通的注冊(cè)民辦幼兒園主要為城鄉(xiāng)普通百姓服務(wù)，低端的未注冊(cè)民辦幼兒園主要為城鄉(xiāng)低收入群體服務(wù)。從三類民辦幼兒園的實(shí)際發(fā)展看，高端的注冊(cè)民辦幼兒園數(shù)量較少，普通的注冊(cè)民辦幼兒園數(shù)量龐大，而隨著城市化進(jìn)程的加快，低端的未注冊(cè)民辦幼兒園的數(shù)量日益增多。據(jù)保守估計(jì)，在一些城市，未注冊(cè)民辦幼兒園的數(shù)量甚至已占城市幼兒園總量的50%以上。在良莠不齊的民辦幼兒園隊(duì)伍中，能與政府形成契約性合作關(guān)系的只能是第二類民辦幼兒園，即普通的注冊(cè)民辦幼兒園，因?yàn)檫@類民辦幼兒園一般收費(fèi)合理，管理規(guī)范，具備提供普惠性幼兒教育服務(wù)的可能性。

　�。�2）監(jiān)督民辦幼兒園的辦學(xué)質(zhì)量

　　以往，在民辦幼兒園的發(fā)展過程中，政府的介入很少，對(duì)其教育質(zhì)量的監(jiān)管也不多。在政府購買幼兒教育服務(wù)的政策框架下，政府與民辦幼兒園之間要形成契約責(zé)任關(guān)系，政府與幼兒家長之間又存在公共責(zé)任關(guān)系，而民辦幼兒園與幼兒家長之間則存在著基于政府購買行為的短線責(zé)任關(guān)系�！�5〕可見，在這樣一種相互責(zé)任關(guān)系中，政府、幼兒家長都有義務(wù)監(jiān)督民辦幼兒園的教育質(zhì)量和服務(wù)水平，從而為三方共贏打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。例如，在南京，教育部門將“幼兒助學(xué)券”的兌現(xiàn)條件與幼兒園的辦園條件、教育收費(fèi)、教師隊(duì)伍、辦園質(zhì)量等直接掛鉤，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，對(duì)不能達(dá)標(biāo)的民辦幼兒園采取限制或取消兌現(xiàn)等措施，從而促使民辦幼兒園按照政府要求不斷提高保教質(zhì)量，優(yōu)化辦園條件，完善園務(wù)管理，最終將民辦幼兒園真正納入政府公共管理范疇。

　�。�3）審計(jì)民辦幼兒園的財(cái)務(wù)

　　政府向民辦幼兒園購買教育服務(wù)，意味著政府對(duì)民辦幼兒園的資金支持。然而，如何才能保證政府的扶持性資金用于提升教育質(zhì)量、改善教師待遇、優(yōu)化辦學(xué)條件，而不是成為辦園者的額外收入呢？毫無疑問，在政府購買教育服務(wù)的過程中，任何制度縫隙都可能成為滋生腐敗的土壤。這就需要建立起政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，著力倡導(dǎo)第三方評(píng)估、審計(jì)監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作過程、民辦幼兒園收支狀況等進(jìn)行全程財(cái)務(wù)監(jiān)控和動(dòng)態(tài)審計(jì)，以保證項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)真正用于幼兒教育質(zhì)量提升。

　　雖然《民辦教育促進(jìn)法》明確規(guī)定，民辦幼兒園的辦園者必須將其贏利的25%用于幼兒園的可持續(xù)發(fā)展，但由于我國政府對(duì)民辦幼兒園的長期監(jiān)管不力，許多辦園者不僅沒將其贏利部分用于幼兒園的可持續(xù)發(fā)展，而且有部分辦園者甚至?xí)�昧著良心克扣幼兒伙食費(fèi)等，以獲取更大的利潤。而在政府購買幼兒教育服務(wù)體系下，民辦幼兒園會(huì)獲得來自政府的經(jīng)費(fèi)支持。如果政府監(jiān)管不到位，那極有可能導(dǎo)致政府投入的資金沒有起到應(yīng)有的作用。因此，有些研究者認(rèn)為，政府不僅要對(duì)民辦幼兒園進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，而且必須在與民辦幼兒園簽訂契約時(shí)充分考慮到民辦幼兒園教師待遇的適度提升，或制訂民辦幼兒園教師最低工資標(biāo)準(zhǔn)，從而穩(wěn)定教師隊(duì)伍，為幼兒教育的可持續(xù)發(fā)展打下基礎(chǔ)。

　　二、政府購買幼兒教育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

　　政府購買公共服務(wù)，本質(zhì)上是公共服務(wù)提供的契約化模式，，其優(yōu)勢(shì)在于引入多元主體，打破以往政府壟斷性提供公共服務(wù)的單一格局，以提供更貼近、適宜的服務(wù)。按照西方的經(jīng)驗(yàn)，政府購買公共服務(wù)有四種方式：合同出租、公私合作、使用者付費(fèi)和補(bǔ)貼制度。但在我國公共管理領(lǐng)域，由于市場發(fā)育、社會(huì)組織發(fā)展、管理水平等條件的約束，我國主要采用的政府購買服務(wù)方式為項(xiàng)目申請(qǐng)制、直接資助制、合同制�！�6〕在幼兒教育領(lǐng)域，從現(xiàn)有的案例看，政府購買服務(wù)大多采取政府減免租金、直接補(bǔ)貼和以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，缺少競爭性、約束性和激勵(lì)性。因此，政府應(yīng)提高和加強(qiáng)對(duì)購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和管理，確立以政府、以民辦幼兒園為代表的社會(huì)組織和幼兒家長三方為主體，以公共責(zé)任為核心的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，并為其提供適宜的制度、組織和社會(huì)環(huán)境。

　　1．進(jìn)行政府購買幼兒教育服務(wù)制度的系統(tǒng)設(shè)計(jì)

　　政府購買幼兒教育服務(wù)這一政策能否實(shí)現(xiàn)其設(shè)計(jì)目標(biāo)，關(guān)鍵在于與此相關(guān)的一系列制度的建設(shè)。制度設(shè)計(jì)好了，相關(guān)問題也就迎刃而解了。

　　目前，我國對(duì)政府購買服務(wù)的最高法律規(guī)定為2002年頒布的《政府采購法》，其中的很多條文需要修訂后才能適用于現(xiàn)今政府購買服務(wù)，特別是購買教育服務(wù)的實(shí)際需要。各地在開展政府購買服務(wù)的探索時(shí)也形成了一些政策。例如，2005年，江蘇無錫市下發(fā)了《關(guān)于政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見（試行）》，提出政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)的公共服務(wù)提供方式，鼓勵(lì)政府將直接舉辦的公共服務(wù)事項(xiàng)通過一定程序委托給非營利性組織完成。又如，2006年，浙江寧波市財(cái)政局下發(fā)了《關(guān)于大力推進(jìn)公共服務(wù)實(shí)行政府采購的工作意見》，將教科文體、社會(huì)保障等納入政府采購范圍�！�7〕再如，2008年，上海浦東新區(qū)出臺(tái)了《浦東新區(qū)關(guān)于政府購買公共服務(wù)的實(shí)施意見》，嘗試將政府購買公共服務(wù)制度化。此外，2011年，江蘇蘇州市出臺(tái)了《對(duì)園區(qū)民辦幼兒園實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼的操作辦法》，較詳細(xì)地規(guī)定了補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、監(jiān)管程序。從各地的政策可以看出，地方政府努力將政府購買幼兒教育服務(wù)制度化、規(guī)范化，對(duì)購買程序、購買內(nèi)容、定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)來源、評(píng)估機(jī)制等基本問題作了規(guī)定。然而，在先期試點(diǎn)案例中，政府和社會(huì)組織雙方地位不清、角色不明、能力欠缺、購買過程不規(guī)范、監(jiān)督和評(píng)估缺乏、公共責(zé)任得不到體現(xiàn)的現(xiàn)象仍然存在。例如，一些地方政府購買服務(wù)的行為似乎不是出于對(duì)經(jīng)濟(jì)理性的信仰，而更像是一種象征性的政治行為，并不追求競爭和低成本，而只是借此表明政府已經(jīng)從直接的公共服務(wù)提供中解脫了出來。在這里，購買公共服務(wù)不是一種政策工具，而是一項(xiàng)政治任務(wù)。同樣，對(duì)一些社會(huì)組織而言，扶貧試點(diǎn)項(xiàng)目只是其提升組織知名度、獲取象征資本的途徑。

　　此外，在一些試點(diǎn)項(xiàng)目中，由于政府購買服務(wù)的相關(guān)制度不完善，政府官員通常具有很大的行政自由裁量權(quán)，政府購買服務(wù)這一行為很容易導(dǎo)致一些人利用政府的公共權(quán)力與社會(huì)組織的私人利益之間進(jìn)行隱蔽交換。這種交換并不創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，只會(huì)損害政府的公眾信任度。因此，必須通過相關(guān)法律、政策、制度的完善，規(guī)避政府購買幼兒教育服務(wù)中的各種風(fēng)險(xiǎn)，以真正實(shí)現(xiàn)政府購買幼兒教育服務(wù)的政策目標(biāo)。

　　2．培育民辦幼兒園的契約精神

　　對(duì)于民辦幼兒園，在新中國成立初期，我國政府采取的是限制政策；改革開放后，政府采取的是既不支持也不反對(duì)的忽視政策，實(shí)行的是彈性化管理，如民辦幼兒園收費(fèi)采取的是物價(jià)局備案制。而在政府購買幼兒教育服務(wù)這一政策設(shè)計(jì)中，政府、以民辦幼兒園為代表的社會(huì)組織成了契約化的合作主體，民辦幼兒園的社會(huì)身份和社會(huì)地位發(fā)生了較大變化，不得不從原來的追求贏利與競爭轉(zhuǎn)向參與公共服務(wù)、履行公共責(zé)任、遵守契約精神。這一新角色對(duì)民辦幼兒園而言是一項(xiàng)重大的考驗(yàn)。

　　在民辦幼兒園的發(fā)展過程中，民辦幼兒園很少有機(jī)會(huì)作為公共責(zé)任的主體與政府一起參與公共服務(wù)。在責(zé)任談判中，作為談判桌上的弱勢(shì)方，民辦幼兒園的談判能力需要在實(shí)踐中加以鍛煉，民辦幼兒園的談判資本也需要其在公共服務(wù)的提供中不斷積累；作為談判桌上的強(qiáng)勢(shì)方，政府有必要對(duì)民辦幼兒園實(shí)行既規(guī)范引導(dǎo)，又培育支持的措施，在相互的合作中不斷提高民辦幼兒園的參政意識(shí)與責(zé)任意識(shí)。因?yàn)椋瑳]有以民辦幼兒園為代表的社會(huì)組織的發(fā)展壯大，就不可能有政府購買幼兒教育服務(wù)的順利實(shí)現(xiàn)。

　　政府購買幼兒教育服務(wù)作為一種政策工具，從其產(chǎn)生之日起就是一柄“雙刃劍”。從國外政府購買教育服務(wù)的實(shí)踐來看，對(duì)這一行為的批評(píng)與贊許一直并存。從我國的情況看，在政府購買幼兒教育服務(wù)政策的試行階段，只有充分預(yù)期到政策實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)與困難，并積極進(jìn)行相關(guān)政策制度的設(shè)計(jì)與完善，才能真正發(fā)揮政府購買幼兒教育服務(wù)這一政策工具的優(yōu)勢(shì)，提高政府公共教育服務(wù)供給的效率與質(zhì)量，滿足公眾多元的、個(gè)性化的教育需求。〔8〕

　　參考文獻(xiàn)：

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　　〔4〕楊寶.政府購買公共服務(wù)模式的比較及解釋〔J〕.中國行政管理，2011,(3):41-45.

　　〔5〕周俊.政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范〔J〕.中國行政管理，2010,(6):13-18.

　　〔7〕蘇明,等.中國政府購買公共服務(wù)研究〔J〕.財(cái)政研究，2010,(1):9-17.

　　〔8〕周翠萍.我國政府購買教育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析〔J〕.教育科學(xué)，2010,(10):24-27.

責(zé)任編輯：紫一

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隱藏評(píng)論

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