[論文摘要]在不改變土地用途的前提下，允許“城中村”集體土地、房屋通過出租的方式進(jìn)行開發(fā)利用，是提高農(nóng)民收入、滿足城市低收入人群住房需求的需要�，F(xiàn)行的法律制度和傳統(tǒng)物權(quán)理論已無法解決城鄉(xiāng)一體化過程中禁止農(nóng)村集體土地出租、出讓用于非農(nóng)建設(shè)與現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求的矛盾。相比之下，以財(cái)產(chǎn)歸屬和利用制度組成的“物權(quán)二元”理論，使得一切自然人、法人能夠基于占有權(quán)，對農(nóng)村土地享有占有、使用、收益的權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)“城中村”集體土地充分的開發(fā)利用。其指導(dǎo)下的“城中村”土地開發(fā)，應(yīng)該在嚴(yán)格控制土地用途變更，限制農(nóng)村集體土地非法流轉(zhuǎn)的條件下，允許村民對自家宅基地、村集體對建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)利用，從而實(shí)現(xiàn)增加農(nóng)民收益與緩解城市居民住房問題的雙贏。

　　[論文關(guān)鍵詞]“城中村”集體土地開發(fā) “小產(chǎn)權(quán)房” 物權(quán)二元結(jié)構(gòu)

　　一、活躍的“城中村”集體土地開發(fā)市場與國家禁止集體土地非農(nóng)建設(shè)之間的矛盾沖突

　�。ㄒ唬┏鞘蟹績r的飆升和農(nóng)民生活成本的增加催生農(nóng)村集體土地開發(fā)利用市場
　　近年來，“高房價”已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，人民生活安定和諧的一個不容忽視的問題。雖然國家相繼出臺一系列政策，嚴(yán)格規(guī)范房地產(chǎn)市場的發(fā)展，但房價飆升的勁頭依然不減。一些生活在城市中的外來打工者和低收入人群迫于高房價的壓力，不得不走向城市近郊的農(nóng)村以及“城中村”，去尋找與自身收入水平更相適應(yīng)的低價房。
　　催生農(nóng)村集體土地開發(fā)利用市場形成的另一個因素是農(nóng)民生活成本的增加。隨著城市化進(jìn)程的加快，一些城市周邊的集體土地已經(jīng)轉(zhuǎn)為國有。“城中村”村民的農(nóng)田被征收、缺乏高水平的勞動技能和社會保障，卻要承受著和城市居民一樣的高物價。對這些農(nóng)民來說，僅有的“優(yōu)勢”就是可以通過開發(fā)利用自身的土地、房屋來提高收入。久而久之，農(nóng)民將其自身剩余的房屋出租、出售給本村以外的城市或農(nóng)村居民的現(xiàn)象越來越普遍。
　�。ㄒ唬﹪�家“三令五申”嚴(yán)控農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)引發(fā)集體土地利用違法問題
　　長期以來，國家對農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)都實(shí)行嚴(yán)格的控制，《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)。”近幾年來，鑒于集體土地非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象頻發(fā)，國務(wù)院辦公廳于2007年發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)’房。單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。”
　　由于我國相關(guān)的法律法規(guī)和政策性規(guī)定明確禁止農(nóng)村集體土地出租、出讓用于非農(nóng)建設(shè)，也嚴(yán)格禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地或農(nóng)民住宅，因此無論是從理論界的觀點(diǎn)還是從司法實(shí)踐上看，通常都認(rèn)為此類農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓合同在法律上是無效的。從而使得流轉(zhuǎn)、開發(fā)利用集體土地的現(xiàn)象陷入普遍違法的境地。
　　（三）城市化浪潮中的“城中村”集體土地開發(fā)利用問題、矛盾尤為突出
　　“城中村”與遠(yuǎn)離城市的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村相比有著許多特殊性，因此在集體土地開發(fā)利用上的問題和矛盾特別突出。首先，大多數(shù)“城中村”的土地已經(jīng)被納入城市規(guī)劃控制區(qū)范圍內(nèi)，村民喪失或基本喪失農(nóng)業(yè)用地，缺乏通過發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來提高經(jīng)濟(jì)水平的收入來源。其次，村民的生存方式和職業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，而與城市居民沒有太大區(qū)別。再次，“城中村”內(nèi)，每戶村民仍擁有自家的宅基地，出租房屋和土地很可能成為“城中村”村民和集體經(jīng)濟(jì)組織的主要收入來源。最后，“城中村”的集體土地很容易成為“舊城改造”或“棚戶區(qū)改造”區(qū)域，而被征收為國有土地，興建房子可以在征地時獲得更多的補(bǔ)償。
　　“城中村”的這些特點(diǎn)決定了它必將成為集體土地開發(fā)利用問題的矛盾集中區(qū)。一方面，村民出租、出售房子或土地的行為非常普遍；另一方面，這些房屋又?jǐn)[脫不了“不合法”的帽子。一旦出現(xiàn)糾紛或者遇上國家征收土地，當(dāng)事人的權(quán)益很可能因?yàn)楹贤瑹o效而得不到保障，從而引發(fā)社會問題。

　　二、現(xiàn)行的法律制度和理論在解決“城中村”集體土地開發(fā)利用問題上的缺陷

　�。ㄒ唬┪覈�城鄉(xiāng)土地二元制使得“城中村”土地開發(fā)利用難以實(shí)現(xiàn)
　　根據(jù)我國《憲法》第10條的規(guī)定，我國實(shí)行城鄉(xiāng)土地二元制，城市的土地屬于國有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地一般屬于集體所有。對于兩種不同的土地制度，《物權(quán)法》第3條第3款雖然明確了：“保障一切主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利。”但是，《土地管理法》第63條卻規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”
　　依照現(xiàn)行的法律制度，農(nóng)民集體所有的土地不能自由流轉(zhuǎn)成為商業(yè)用地或者工業(yè)用地，也不能用于商品房開發(fā)。實(shí)行兩種不同的土地所有制度固然符合我國國情，然而并不意味著就可以給予兩種不同土地所有權(quán)以區(qū)別對待。《土地管理法》第63條的規(guī)定過于一刀切，對于耕地、林地等農(nóng)用地確實(shí)不應(yīng)該允許用于非農(nóng)建設(shè)，然而隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高以及農(nóng)民自身發(fā)展的需要，對于一些富余的宅基地或農(nóng)村集體建設(shè)用地，不允許適當(dāng)?shù)拈_發(fā)，是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歧視。正如學(xué)者喬新生所言：“既然農(nóng)村集體土地所有者種蔬菜或者糧食比‘種房子’的效益明顯偏低，為什么不允許農(nóng)民集體土地所有者從事商品房開發(fā)呢？”
　�。ǘ�）傳統(tǒng)所有權(quán)理論的束縛導(dǎo)致“城中村”土地利用困難重重
　　傳統(tǒng)物權(quán)理論以調(diào)整財(cái)產(chǎn)歸屬的所有權(quán)為起點(diǎn)和目標(biāo)，其指導(dǎo)下的農(nóng)村集體土地所有權(quán)，是農(nóng)民集體對其占有的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。這種所有權(quán)一元至上的農(nóng)村集體土地物權(quán)制度從理論上看的確是對土地的勞動群眾集體所有制完整的保護(hù)，但是基于各種現(xiàn)實(shí)因素的考慮，又不得不對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的一些權(quán)能有所限制，難以做到真正的“所有”，從這一點(diǎn)上看是有缺陷的。
　　實(shí)際生活中，土地歸屬主體與土地利用主體往往是分離的，這就產(chǎn)生了大量復(fù)雜的土地利用關(guān)系。特別是隨著城鄉(xiāng)一體化步伐的加快，城鄉(xiāng)之間的交流日益密切，大批農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，大量耕地閑置，由此產(chǎn)生了城市居民或者是本村以外的人或經(jīng)濟(jì)組織是否可以承包經(jīng)營閑置土地的問題。以及城市郊區(qū)或者“城中村”的村民能否把自家宅基地、房屋出租給外來居民的問題。要想厘清如此復(fù)雜的農(nóng)村集體土地利用關(guān)系，保持土地利用的可持續(xù)性和高效性，平衡各方利益，是強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)歸屬和所有權(quán)中心的傳統(tǒng)物權(quán)理論所無法解決的。

　　三、以“城中村”為例，對農(nóng)村集體土地開發(fā)利用問題的理論探討和實(shí)證分析

　　（一）“物權(quán)二元”理論支撐下，對“城中村”集體土地開發(fā)利用的可行性探討
　　“物權(quán)二元結(jié)構(gòu)”以所有表述財(cái)產(chǎn)的歸屬狀態(tài)，以所有權(quán)表述財(cái)產(chǎn)歸屬的法律性質(zhì)；以占有表述財(cái)產(chǎn)利用狀態(tài)，以占有權(quán)表述財(cái)產(chǎn)利用權(quán)利。“物權(quán)二元”理論指導(dǎo)下農(nóng)村集體土地物權(quán)制度主要體現(xiàn)為所有權(quán)和占有權(quán)的結(jié)合，農(nóng)民集體作為農(nóng)村集體土地的所有者，擁有集體土地的所有權(quán)，而其他自然人、法人也可以基于占有權(quán)，作為非所有人利用集體土地，從而使得非所有人在占有他人財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)上擁有占有、使用、收益的權(quán)利。運(yùn)用在解決“城中村”集體土地開發(fā)利用問題上，可以理解為城市居民以及本村的農(nóng)民或者經(jīng)濟(jì)組織等一切自然人、法人可以通過占有的方式，對“城中村”集體土地直接進(jìn)行支配，同時本村農(nóng)民也能夠通過讓渡部分財(cái)產(chǎn)使用價值的方式來獲利。
　　從解決實(shí)際問題的功效上看，以財(cái)產(chǎn)歸屬和利用制度組成的“物權(quán)二元結(jié)構(gòu)”體系，，堅(jiān)持平等獨(dú)立的物權(quán)理念，突破傳統(tǒng)物權(quán)理論的框架體系，能夠妥善解決諸如農(nóng)村土地開發(fā)利用問題此類的農(nóng)村土地上各類物權(quán)之間的法律關(guān)系。
　�。ǘ�）基于南寧友愛村的調(diào)研，對“城中村”集體土地開發(fā)利用模式的實(shí)證分析
　　友愛村位于南寧市中心北面，全村面積0.4平方公里，轄13個村民小組，480個農(nóng)戶，常住人口961人，流動人口約15000人。友愛村是一座典型的“城中村”，全村土地幾乎被城市規(guī)劃用地包圍，流動人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過本村常住人口，村民收入也是以出租房屋為主。這些出租屋因租金低廉，配套相對齊全，再加上地理位置位于城區(qū)中心，交通非常便利等因素受到了許多低收入人群和外來打工者的青睞。
　　友愛村的情況也就是當(dāng)今絕大多數(shù)“城中村”的真實(shí)現(xiàn)狀。在當(dāng)前的法律環(huán)境下，這些房屋的出租出售行為都是不合法的，得不到法律的保護(hù)，一旦發(fā)生糾紛，當(dāng)事人的權(quán)益很可能得不到保障。但是這種不合法的界定是否合理呢？這是需要我們進(jìn)一步討論的問題。從南寧友愛村的調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，一個小小的城中村就解決了1.5萬外來流動人口的住房問題，而且房租也是本村村民主要的收入來源之一，可謂“雙贏”。如果僅僅是因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?3條以及一些國務(wù)院禁止城市居民在農(nóng)村購買宅基地的規(guī)定就將所有開發(fā)利用農(nóng)村集體土地的模式全盤否定，是不合理的。

　　四、“城中村”土地利用問題的出路和展望

　�。ㄒ唬﹪�(yán)格控制“城中村”土地用途的變更，限制農(nóng)村集體土地的非法流轉(zhuǎn)
　　在開發(fā)城中村集體土地的過程中，可能會存在一些改變土地用途的行為，比如說將農(nóng)用地擅自改為建設(shè)用地，這些行為是要堅(jiān)決杜絕的。此外，對于一些建造行為不合法的房屋，沒有獲得建房用地規(guī)劃、審批等手續(xù)以前，房屋本身屬于違法建筑，這些房屋同樣也不能用于出租、利用。
　　對于農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的問題，雖然有學(xué)者主張要放開，但是從目前我國的國情來看，還是應(yīng)該對其加以嚴(yán)格限制的。因?yàn)檗r(nóng)村集體土地不但具有一定的開發(fā)利用價值，更具有社會保障功能，農(nóng)民離開了土地就失去了穩(wěn)定的生活支柱。而農(nóng)村集體土地的非法流轉(zhuǎn)通常會引發(fā)一系列影響社會穩(wěn)定的問題，基于此種考慮，應(yīng)該在允許通過占有的方式開發(fā)利用城中村集體土地的同時，堅(jiān)決打擊集體土地非法流轉(zhuǎn)的行為�？傊�，城中村集體土地可以開發(fā)利用但卻要限制其流轉(zhuǎn)，原理就如同城市居民可以獲得國有土地的使用權(quán)卻不能拿到所有權(quán)一樣，這是堅(jiān)持我國土地公有制的根本。
　�。ǘ�）在滿足“城中村”村民需求的前提下，允許村民對自家宅基地、村集體對建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)利用
　　土地作為一種稀缺資源，是城市發(fā)展必不可少的重要條件，同時更是農(nóng)民賴以生存的基本要素。對于一些因農(nóng)用地被征收、征用而失去基本收入來源的“城中村”村民，應(yīng)該允許他們通過出租等方式開發(fā)利用自家的宅基地或房屋獲利，村集體也能夠通過整合資源的方式，在滿足村民需求的前提下，開發(fā)一些富余的建設(shè)用地來增加本村集體的收入水平。
　　允許村民對自家宅基地、村集體對建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)利用并不意味著放開對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的限制，因?yàn)檫@種利用是所有權(quán)轉(zhuǎn)移以外的其他權(quán)益的讓渡。也就是說，如果村民將自家宅基地或者房屋出租給城市居民，其出租合同還必須受到20年的期限制約。此種開發(fā)模式不但可以保證農(nóng)村收入增長的長期性和穩(wěn)定性，也可以避免以后農(nóng)民的生活會因?yàn)槭�去土地而得不到保障�?br /> 　　（三）肯定村民和村集體在“城中村”土地開發(fā)中的合法主體地位，維護(hù)雙方合同利益
　　如今，現(xiàn)實(shí)生活中存在不少涉及到農(nóng)村土地開發(fā)的案例，理所當(dāng)然地會存在相應(yīng)的合同效力問題，最具有代表性的是一些“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同，這些合同大多都因與現(xiàn)行的法律法規(guī)相悖而不受法律保護(hù)。
　　既然我們允許村民和村集體對“城中村”非農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行開發(fā)和利用，就應(yīng)該對這種行為的合法性予以肯定，當(dāng)然對其的保護(hù)也必須區(qū)別對待。首先，要肯定村民和村集體在“城中村”土地開發(fā)中的合法主體地位，只有主體合法才能保證行為合法，真正維護(hù)合同雙方的權(quán)益。其次，對于那些“城中村”宅基地、建設(shè)用地以及農(nóng)民房屋的出租合同，如果是符合規(guī)劃，經(jīng)過審批，不屬于違章用地建房的，應(yīng)該依法予以保護(hù)，切實(shí)地維護(hù)合同雙方當(dāng)事人的利益。最后，對于那些類似“小產(chǎn)權(quán)房”的買賣合同之類的非法轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地、房屋的合同，應(yīng)歸與無效。但是合同無效并不意味著無需保護(hù)合同當(dāng)事人權(quán)益，合同方應(yīng)根據(jù)各自的過錯對因合同無效造成的損失承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
　　（四）關(guān)于“城中村”土地利用問題的利弊分析與展望
　　土地歷來是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，加上我國是一個農(nóng)業(yè)大國，“糧食問題”和農(nóng)民生活的保障問題都是影響我國穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)鍵。對于作為典型的“城中村”土地利用問題，一方面，如果允許村民和村集體對“城中村”非農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行開發(fā)利用，最直接的好處是可以提高村民的收入，同時可以滿足城市低收入人群的住房需求，更減輕了政府在住房保障上的壓力，一舉三得。另一方面，允許村民和村集體對“城中村”非農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行開發(fā)利用會減少政府通過征收農(nóng)民土地進(jìn)而轉(zhuǎn)手賣地的收入，這也會對房地產(chǎn)開發(fā)商形成一種新的競爭壓力，此外也可能出現(xiàn)村民或村集體違法違規(guī)用地，擅自改變土地用途的情形。從長遠(yuǎn)來看，開發(fā)利用“城中村”非農(nóng)業(yè)用地有利有弊，但從提高農(nóng)民收入，城市低收入人群的住房保障上看，利大于弊。

　　市場自然有其趨利避害的自發(fā)性，一味地“堵”不如有步驟地“疏”。在保障農(nóng)民土地所有權(quán)，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓土地的占有權(quán)來開發(fā)利用農(nóng)村土地不但不會動搖我國的土地所有制結(jié)構(gòu)，影響農(nóng)村的安定團(tuán)結(jié)，而且還能提高農(nóng)民收入，在一定程度上緩解城市居民的住房問題，加快城鄉(xiāng)一體化步伐。