一、食品安全監(jiān)管行政問責的基本理論闡述

（一）食品安全監(jiān)管行政問責的相關概念界定

1.食品安全監(jiān)管的內涵

由于食品安全問題關系到公民的生命健康權，而政府承擔著保障公民的生命健康安全的責任，因此政府有義務對食品安全領域進行有效地監(jiān)管。所謂食品安全監(jiān)管就是指國家職能部門對食品生產、流通企業(yè)的食品安全行使監(jiān)督管理的職能，即在市場經濟體制下，政府運用公權力依法對涉及食品安全過程的各個環(huán)節(jié)進行有效的組織協(xié)調、控制和監(jiān)督，實施必要適當?shù)母深A。

2.行政問責的內涵

基于權責一致的基本原則，行政部門及其工作人員由于行使了人民依法賦予的行政權力，因此必須承擔相應的義務，履行相應的職責，而當他們未履行或者不當履行職責義務時，則需要承擔一定的否定性后果，即承擔一定的責任。為了確保行政部門及其工作人員能夠正確地履行職責和義務，行政問責應運而生。而由于行政問責活動的實施針對的是行政主體及其公務人員履行其所承擔的職責義務的情況，因此，行政問責的概念可以界定為：“特定的問責主體針對行政部門及其工作人員所實施的，當其未履行或未正確履行職責義務時，要求其承擔否定性后果的一種活動�！�

3.食品安全監(jiān)管行政問責的內涵

由于食品安全關系著民眾的生命健康安全，而食品安全領域又存在著嚴重的市場失靈現(xiàn)象，因此各國政府必須運用公權力依法定程序對涉及食品安全的各個環(huán)節(jié)進行必要的、適當?shù)母深A，也就是進行有效的監(jiān)管。而針對監(jiān)管過程中出現(xiàn)的不作為、監(jiān)管不力等現(xiàn)象必須嚴厲追究相關人員的責任，即對其進行問責。食品安全離不開政府相關部門的有效監(jiān)管，為了保證監(jiān)管的有效性則必須實施完善的食品安全監(jiān)管行政問責。

根據食品安全監(jiān)管的內涵，再結合行政問責的概念，食品安全監(jiān)管行政問責的內涵可以表述為：特定的問責主體針對食品安全監(jiān)管部門及其工作人員所實施的，當其不履行或不當履行其監(jiān)管職責，造成食品安全事故時，按照法定程序要求其承擔否定性后果的一種活動。

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（二）食品安全監(jiān)管行政問責的理論依據

1.人民主權理論

人民主權觀念最早由獨立派代表阿里哲爾楠·錫德尼提出，而第一個對人民主權理論進行系統(tǒng)闡述的則是法國思想家盧梭。在其經典著作《社會契約論》中他首次對人民主權理論進行了系統(tǒng)的論述。他認為人們生來就享有的自然權利在自然狀態(tài)下并不能得到保障，因此，為保障自然權利不受侵犯，人們開始從理性出發(fā)并依據社會契約建立起政治國家。在全體公民依據社會契約建立的政治國家中，人民的共同意志具有至高無上的地位，他把這種共同意志稱為公意，最高權力是人民公意的具體表現(xiàn)形式，國家最高權力來源于人民，國家是人民依據社會契約建立起來的，人民授予政府管理國家公共事務的權力。因此，在政治國家中，人民是主人，人民主權高于一切。全體人民依據共同意志制定法律，并通過法律賦予政府權力，，國家機關及其工作人員實際上都只是人民共同意志的受托者和執(zhí)行者。這是盧梭人民主權理論的核心思想。正是這種思想為行政問責提供了理論基礎，因為人民是國家權力的擁有者，而政府及其官員只是人民共同意志的執(zhí)行者，因此，當政府機關及其工作人員在不履行或者沒有正確履行自己的法定職責和任務，也就是沒有很好地執(zhí)行人民的意志時，人民就有權利依法對其追究責任。

2.責任政府理論

“責任政府”這一概念在我國屬于舶來品，它來自于英國議會，英國 1215 年制定《大憲章》，自此開始約束政府權力，而責任政府的起源恰恰是從限制政府權力開始的。自英國責任內閣制出現(xiàn)之后，西方各國也逐漸確立了責任政府制度。中國對于責任政府的研究開始于 20 世紀 90 年代，隨著改革開放的深入，行政管理體制改革也逐漸向縱深發(fā)展，學術界對于責任政府理論以及實踐的研究也開始步入正軌，而真正使責任政府進入大眾視野，引起廣泛關注的則是 2003 年中央對于防止非典不力的官員進行的大規(guī)模問責事件，國內外不少學者認為此次事件正式拉開了中國打造責任政府的序幕。2005年溫家寶總理在十屆人大三次會議上所作的《政府工作報告》中明確提出了“要強化行政問責制，對行政過錯要依法追究。”而現(xiàn)階段，我國更是把建設責任政府、服務型政務以及法治政府作為行政管理體制改革的目標，可以說時代和現(xiàn)實的需求共同指向了責任政府的建設。關于責任政府的界定目前并沒有統(tǒng)一的定論，從字面結構拆分，可以把責任政府分為“責任”和“政府”兩個方面，首先，責任有兩層含義，一是分內應做到的事，也可以稱為積極責任；二是未做到分內之事時應受的處罰，即消極責任。而在責任后面加上政府二字，確定了履行責任和接受懲罰的主體，因此，責任政府的含義可以表述為政府在運用人民依法賦予的公權力行使社會管理職能時，積極主動地向人民負責；若出現(xiàn)違法或未正確履行職權的情況則必須承擔道義上的、政治上的和法律上的責任。由此可見責任政府理論作為食品安全監(jiān)管行政問責的理論依據具有恰當?shù)慕忉屃�和說服力。實際上，責任政府所體現(xiàn)的最根本的要求就是公權力的行使者必須對公權力的最終所有者負責，即政府對人民負責，這也與我國政府當前提出的為人民服務中的“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的科學理念相吻合。

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二、我國食品安全監(jiān)管行政問責的現(xiàn)狀分析

（一）我國食品安全監(jiān)管體制的現(xiàn)狀

2013 年 3 月之前，根據 2009 年 6 月 1 日起實行的《食品安全法》第四、第五和第六條確立的分段監(jiān)管模式，我國食品安全監(jiān)管采用的是“分段管理為主，品種管理為輔”的多部門分段監(jiān)管的方式。具體來說是將產品從農田到餐桌分為幾個環(huán)節(jié)由幾個部門分別實施監(jiān)管，即四個主要環(huán)節(jié)分別由四個主要的部門進行監(jiān)管：農業(yè)部負責初級農產品質量安全的檢查；質量監(jiān)督總局負責食品生產加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商行政管理總局負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品監(jiān)督管理局負責消費環(huán)節(jié)食品安全的監(jiān)管。另外，海關部門、商務部以及衛(wèi)生部也承擔著部分食品安全監(jiān)管責任：海關部門負責食品進出口環(huán)節(jié)的監(jiān)管；商務部負責食品供應行業(yè)的監(jiān)管；衛(wèi)生部則負責綜合監(jiān)督和組織協(xié)調，并依法查處重大事故。此外，《食品安全法》第五條還對各地方的食品安全監(jiān)管制度作了具體的規(guī)定，即由縣級以上地方人民政府統(tǒng)一組織協(xié)調。（圖 2-1）

為了解決我國食品安全監(jiān)管部門眾多，監(jiān)管主體職責不清的問題，我國于 2013 年 3月對食品安全監(jiān)管部門實行了大部制改革，組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，同時撤銷了藥監(jiān)局和食品安全委員會辦公室，將質量監(jiān)督總局的生產環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職能和工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職能納入到國家食品藥品監(jiān)督管理總局，由國家食品安全委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準的制定，其余各個食品安全監(jiān)管部門的職責參照原《食品安全法》的規(guī)定保持不變。（圖 2-2）

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（二）我國食品安全監(jiān)管行政問責的相關案例分析

雖然近年來，我國的食品安全監(jiān)管體制不斷完善，但食品安全事件還是頻繁發(fā)生，這些事件的發(fā)生與食品安全監(jiān)管部門及其工作人員監(jiān)管不力的行為有很大的聯(lián)系，對我國近年來的食品安全事件進行梳理回顧，對于分析目前我國食品安全監(jiān)管行政問責存在的問題有著十分重要的作用。

1.我國食品安全監(jiān)管行政問責的相關案例介紹

（1）“毒泡菜”事件 

2004 年 5 月 9 日，中央電視臺《每周質量報告》欄目報道了一則四川省彭州市的一些泡菜廠超量使用食品防腐劑制作泡菜的新聞，據相關專家介紹，超標使用食品防腐劑可能會對消費者的身體造成傷害。為了降低生產成本，個別企業(yè)選擇使用工業(yè)鹽來腌制泡菜，而工業(yè)鹽中含有鉛、砷等有毒物質。另外，這些廠家居然選擇在泡菜上噴灑敵敵畏來防止泡菜變質，眾所周知，敵敵畏是一種劇毒農藥，服用之后會威脅人的生命健康。毒泡菜事件曝光后，立即引起了全社會的廣泛關注。因彭州市及九尺鎮(zhèn)工商所在此次事件中存在著對市場監(jiān)管不力、履職不到位等嚴重問題，成都市工商局于 5 月 12 日宣布了對“毒泡菜”事件中的 4 名干部作出處分的決定，決定如下：免去現(xiàn)任彭州市工商局九尺鎮(zhèn)工商所所長陳洪的所長職務；免去原任彭州市工商局九尺鎮(zhèn)工商所所長陳健的彭州市個私協(xié)會秘書長職務；彭州市工商局副局長夏友鴻，負有主要領導責任，責令其停職檢查；責令彭州市工商局局長馬志云在“成都市工商局召開振奮精神履職到位動員大會”上作深刻檢查。

（2）“三鹿奶粉”事件

2008 年 6 月 28 日，蘭州市第一醫(yī)院收治了首例患有“腎結石”病癥的嬰幼兒，而此名患兒情況較為特殊，因其自出生起就一直在食用三鹿嬰幼兒奶粉。7 月中旬，甘肅省衛(wèi)生廳在接到醫(yī)院嬰兒泌尿結石的病例報告后，立即展開了追蹤調查，并上報了衛(wèi)生部。9 月 11 日晚上，衛(wèi)生部發(fā)布公告指出：近期甘肅、陜西等地上報的患泌尿系統(tǒng)結石病癥嬰幼兒的共同點為均食用過三鹿牌嬰幼兒奶粉，經取證調查，高度懷疑三鹿嬰幼兒奶粉曾受到三聚氰胺的污染。9 月 13 日，國務院啟動國家安全事故 I 級響應嚴肅處理三鹿奶粉污染事件。經調查，河北省政府當即決定對三鹿集團進行停產整頓，并對事故有關負責人進行處理，處理結果為：石家莊市分管農業(yè)的副市長張發(fā)旺、石家莊市市委副書記、市長冀純堂先后被撤職，另外，河北省委還做出了免去吳顯國河北省省委常委、石家莊市委書記的職務。直到 9 月 22 日，時任國家質檢總局局長李長江引咎辭職，他也成為了此次事故中引咎辭職的職位最高的官員。

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三、我國食品安全監(jiān)管行政問責存在的主要問題 ................ 22

（一）異體問責力度不夠 ................ 22

（二）責任認定困難 ................. 23

（三）問責程序不完善 ................ 23

四、我國食品安全監(jiān)管行政問責的改進建議 ............... 26

（一）加大異體問責的力度 ............... 26

（二）明確行政問責客體的責任層次 ........... 27

（三）完善行政問責程序 ................. 27

四、我國食品安全監(jiān)管行政問責的改進建議

通過對上述問題進行分析可以發(fā)現(xiàn)，需要從食品安全監(jiān)管行政問責主體、問責客體、問責程序、問責范圍以及問責結果五個方面著手，改進我國食品安全監(jiān)管中的行政問責。

（一）加大異體問責的力度

目前，我國食品安全監(jiān)管中的行政問責主要依賴于同體問責，即行政機關內部上級對下級的問責和黨內問責，而人大、政協(xié)、各民主黨派、司法機關、新聞媒體和公眾作為異體問責主體在實際的食品安全監(jiān)管行政問責中發(fā)揮的作用并不大，尤其是人大、各民主黨派和政協(xié)的參與度明顯不夠，異體問責力量薄弱，很難與同體問責形成合力。而根據西方發(fā)達國家的行政問責實踐證明恰恰是異體問責才是問責制的關鍵，因此，我國應該在繼續(xù)穩(wěn)定同體問責的基礎上，重點加強異體問責的力度，發(fā)揮異體問責在行政問責方面的重要作用。新聞媒體和社會公眾作為異體問責中的重要力量，近年來在食品安全監(jiān)管方面做出了重大貢獻，例如“三鹿奶粉”事件、“瘦肉精”事件以及“染色饅頭”事件等，正是由于新聞媒體及時的進行新聞報道和信息紕漏，才沒有讓事態(tài)發(fā)展到不可收拾的地步，從而減輕了食品安全事故對人民群眾生命財產安全的損害程度，因此，應繼續(xù)加強新聞媒體的問責力度，發(fā)揮其在報道食品安全事故方面及時客觀的特殊優(yōu)勢。具體做法如下：一是保障新聞自由，首先必須要做到不因報道對于政府有負面影響而運用特權阻止事故的披露和報道。二是保障新聞媒體的知情權，及時公開事故的調查結果，以便于通過媒體報道保障廣大公眾的知情權。三是要賦予媒體一定的“特權”，減少其調查取證過程中所受到的人為阻礙并堅決保障其人身安全。而要加強公眾參與行政問責的力度，則必須構建公民參與監(jiān)督問責的制度平臺，如：發(fā)展電子政府，陽光政府，使公民更加了解政府的工作，以便對其進行監(jiān)督問責。完善信訪舉報制度，實現(xiàn)信訪舉報制度的程序法制化，同時，要保障舉報人的人身安全，避免舉報人遭受打擊報復，以此來提高公眾參與監(jiān)督的積極性。另外，也要注重網絡監(jiān)督的重要作用。對于異體問責主體中欠缺的人大問責，首先必須要明確人大的權力，主要是明確人大的質詢權和罷免權，人大通過行使質詢權和調查權，啟動行政問責，對于需要罷免和撤職的，堅決予以罷免和撤職，只有保證人大的質詢權、調查權、罷免權和撤職權，才能發(fā)揮人大在食品安全監(jiān)管行政問責中的作用，從而加大異體問責的力度。至于政協(xié)和各民主黨派參與食品安全監(jiān)管行政問責的途徑，各民主黨派可以通過參加政治協(xié)商會議研究討論提出議案然后上交政協(xié)評議，以此來參政議政，通過影響中共中央的決定，把異體問責轉化為同體問責中的黨內問責來參與有關食品安全監(jiān)管的行政問責。通過加大異體問責的力度，使異體問責與同體問責形成合力，共同參與到食品安全監(jiān)管的行政問責當中來。

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結語

食品安全問題關乎國計民生，加強食品安全監(jiān)管，使人民吃得放心，是貫徹落實科學發(fā)展觀，構建社會主義和諧社會的重要舉措。而近年來我國食品安全事故頻發(fā)，一方面說明我國現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體制存在問題，另一方面也表明了在食品安全監(jiān)管領域，我國目前的行政問責仍然存在著諸多缺陷。因此，完善我國食品安全監(jiān)管中的行政問責對于保障食品安全具有重要的意義。

本文以食品安全監(jiān)管中的行政問責為研究對象，通過正文四部分內容的闡述，旨在針對我國食品安全監(jiān)管行政問責存在的問題，提出相應的對策和建議。提出從加大異體問責力度、明確問責客體責任層次、完善行政問責程序、拓展行政問責范圍以及加大行政問責結果的懲罰力度五個方面來完善目前我國食品安全監(jiān)管中的行政問責，只有完善我國食品安全監(jiān)管中的行政問責，才能從根本上改變食品安全監(jiān)管主體的行政理念，使其更加認真負責地去履行自己的監(jiān)管職責，人民群眾的食品安全才能得到保障。

由于本人學術理論有限，因此在論文創(chuàng)作中還有很多的紕漏和不足，希望各位老師批評指正。

參考文獻（略）