本文關(guān)鍵詞：論地方政府間稅收不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的法律規(guī)制，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

論地方政府間稅收不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的法律規(guī)制（二）

作者：徐孟洲 葉姍編輯：studa0714

【摘要】地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)生，客觀上基于財(cái)政分權(quán)的結(jié)果，主觀上緣自地方政府績(jī)效的考慮。對(duì)處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)來(lái)說(shuō)，雖然稅權(quán)高度集中于中央，地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)同樣難以避免。若地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)能遵循一定的秩序要求，無(wú)疑將有益于資源配置的優(yōu)化和公共服務(wù)質(zhì)量的提高。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期制度約束環(huán)境的弱化與地方政府事權(quán)界定的模糊，使得稅收競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)退失據(jù)、容易逾越正當(dāng)?shù)慕缦�。地方政府間的稅收不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)亟待全面的法律規(guī)制，以便為稅收競(jìng)爭(zhēng)提供常規(guī)性的制度保障，符合“依法治稅”精神。
【關(guān)鍵詞】財(cái)政分權(quán)；政府績(jī)效；稅收競(jìng)爭(zhēng)；稅收不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)；法律規(guī)制
【正文】
　　三、規(guī)制稅收不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的思路

　　構(gòu)建規(guī)范政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)秩序的法律制度框架，既可以保證稅收競(jìng)爭(zhēng)積極作用的發(fā)揮，也可以防止稅收不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)引起的混亂。稅收不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的解決，遵循法學(xué)的思維范式，可以通過(guò)常規(guī)性地提供規(guī)范的稅收法律制度，，以完善規(guī)制稅收競(jìng)爭(zhēng)秩序的法律制度體系。

　�。ㄒ唬┒愂詹划�(dāng)競(jìng)爭(zhēng)何以需要法律規(guī)制

　　相比發(fā)達(dá)國(guó)家“財(cái)權(quán)與事權(quán)的界限法定”的情況來(lái)說(shuō)，我國(guó)政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的界限不明確，因此，地方政府選擇的稅收競(jìng)爭(zhēng)方式，很容易受稅權(quán)劃分的意外變動(dòng)和頻繁調(diào)整的負(fù)面影響。換言之，地方政府因?qū)χ醒肴狈Ρ匾�信任，而不惜各顯神通，在稅源的爭(zhēng)奪上大動(dòng)腦筋。改革開(kāi)放后到1994 年稅制改革前，地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)圍繞著給外資提供稅收減免優(yōu)惠展開(kāi)，表現(xiàn)出地方政府侵犯中央政府統(tǒng)一稅權(quán)的特點(diǎn)；1994 年稅制改革后，地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向稅收返還政策上的競(jìng)爭(zhēng)，地方政府將稅收返還給投資者，以吸引投資。

　　在發(fā)達(dá)國(guó)家，地方政府官員政績(jī)的好壞主要由選民進(jìn)行評(píng)價(jià)，其行為主要對(duì)當(dāng)?shù)剡x民負(fù)責(zé)，選民的滿(mǎn)意程度是稅收政策所要考慮的首要因素。我國(guó)現(xiàn)行官員考核機(jī)制使得稅收政策更多的是要考慮上級(jí)官員的滿(mǎn)意程度。處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，很多問(wèn)題都依賴(lài)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)解決。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，特別是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP），成為官員政績(jī)?cè)u(píng)判的最重要指標(biāo)。盡可能吸引外資，是保持經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的有效途徑。地方官員不會(huì)把太多的心思放在提高轄區(qū)內(nèi)社會(huì)總體與個(gè)人的公共服務(wù)質(zhì)量上，地方政府間難免出現(xiàn)惡性的稅收競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)公共財(cái)政體制建設(shè)剛剛起步，稅收競(jìng)爭(zhēng)決策主要由行政機(jī)關(guān)及其官員作出，監(jiān)督與制約都較為不足，即使行政機(jī)關(guān)作出錯(cuò)誤決策，也沒(méi)有責(zé)任需要承擔(dān)，更遑論責(zé)任追究機(jī)制了。

　　針對(duì)上述問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)可以通過(guò)清晰界定各級(jí)政府間財(cái)權(quán)關(guān)系以及事權(quán)與財(cái)權(quán)的界限，降低地方稅收競(jìng)爭(zhēng)行動(dòng)預(yù)期的不確定程度，促使地方政府選擇有利于地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的稅收競(jìng)爭(zhēng)形式。另外，還需要引入“綠色GDP”等新指標(biāo)來(lái)構(gòu)建合理的地方官員政績(jī)考核制度、提高稅收競(jìng)爭(zhēng)決策過(guò)程的民主程度、充分發(fā)揮同級(jí)人大的監(jiān)督職能、完善預(yù)算的民主編制與有效執(zhí)行。目前，地方保護(hù)主義已成為目前制約全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)形成的最主要障礙。[27]大量以行政區(qū)劃為界限的“地方政府經(jīng)濟(jì)圈”各自獨(dú)立運(yùn)行，使全國(guó)市場(chǎng)處于分割狀態(tài)，商品與要素的自由流動(dòng)嚴(yán)重受阻，市場(chǎng)機(jī)制在更大區(qū)域內(nèi)優(yōu)化資源配置的功能失效。[28]僅僅依靠行政措施和稅收立法權(quán)集中的手段，不足以消除地方保護(hù)主義，更無(wú)法規(guī)制稅收不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

　　各地自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，財(cái)政能力和稅源情況有很大差別，可賦予地方適當(dāng)?shù)牧⒎��?quán)。稅收立法權(quán)全部集中于中央，財(cái)政分權(quán)不徹底，某種程度上加重了稅收不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。中央稅和共享稅的稅收立法權(quán)和稅收政策制定可以集中在中央，但對(duì)一些地域性的、較為零散的稅源則可以通過(guò)地方立法來(lái)征稅。大稅種的統(tǒng)一性對(duì)維持國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)有重要意義，對(duì)于地方稅種，則可考慮中央只負(fù)責(zé)制定這些地方稅稅種的基本稅法，如確定稅目稅率的可調(diào)整范圍，稅收減免的幅度、范圍等，但具體實(shí)施辦法、稅目、稅率調(diào)整、稅收減免及其征收管理等權(quán)限應(yīng)賦予地方。29有關(guān)地方稅的稅權(quán)若能明確下放，不僅能給地方政府適當(dāng)?shù)亩愂湛臻g，也有利于循合法渠道解決目前地方財(cái)政困難與嚴(yán)重的“費(fèi)擠稅”、“重費(fèi)輕稅”現(xiàn)象。[30]

　　行政權(quán)與司法權(quán)的根本區(qū)別在于：行政權(quán)是管理權(quán)，司法權(quán)是判斷權(quán)。判斷的前提是關(guān)于真假、是非、曲直所引發(fā)的爭(zhēng)端的存在。稅收是行政權(quán)的管理行動(dòng)之一，司法判斷是針對(duì)真與假、是與非、曲與直等問(wèn)題，根據(jù)特定的證據(jù)（事實(shí)）與既定的規(guī)則，通過(guò)一定的程序進(jìn)行認(rèn)識(shí)。[31]司法權(quán)作為一種判斷權(quán)，不僅應(yīng)獨(dú)立于行政權(quán)，而且可以給行政權(quán)必要的監(jiān)督。依法行政迫切需要強(qiáng)化司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約力度。西方國(guó)家踐行三權(quán)分立、以權(quán)力制約權(quán)力的理念。中國(guó)雖實(shí)行議行合一的制度，但并不排除權(quán)力的分工與監(jiān)督，在權(quán)力制約機(jī)制中，行政權(quán)按照立法權(quán)提供的方向行使權(quán)力，司法權(quán)按照立法權(quán)賦予的標(biāo)準(zhǔn)行使權(quán)力。目前，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督主要是指對(duì)行政案件的審理——即對(duì)行政權(quán)具體行政行為的司法審查。司法是一個(gè)國(guó)家社會(huì)公道實(shí)現(xiàn)和公民權(quán)利救濟(jì)的“最后堡壘”，一個(gè)社會(huì)的法治發(fā)育程度往往以司法能夠容納和解決社會(huì)問(wèn)題的深度和廣度為衡量的重要依據(jù)。司法不是萬(wàn)能的，也始終不是最優(yōu)的糾紛解決手段，但沒(méi)有司法是萬(wàn)萬(wàn)不能的，“司法是公認(rèn)的維護(hù)社會(huì)正義的最后一道防線(xiàn)”。

　　中央與地方關(guān)系是中國(guó)長(zhǎng)期面臨的一個(gè)問(wèn)題。中央政府擁有強(qiáng)大的獨(dú)立執(zhí)行力量的同時(shí)，完全可以放心地讓地方政府擁有更大的自主權(quán)�！笆�一五規(guī)劃”對(duì)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)雖無(wú)規(guī)定，但責(zé)任政府觀念與政府問(wèn)責(zé)制的確立，反映了立法與行政嘗試通過(guò)內(nèi)部設(shè)計(jì)體制保障因素和相互依賴(lài)機(jī)制來(lái)化解或消滅政府間權(quán)力沖突。一個(gè)政府，不論其權(quán)力來(lái)自于人民通過(guò)投票表達(dá)的明確授權(quán)，還是人民的默示同意，都應(yīng)該是一個(gè)可以問(wèn)責(zé)的政府。政府的權(quán)力與義務(wù)必須平衡，不能要求政府對(duì)實(shí)際上不能完全自主決定的事物負(fù)責(zé)任，也不能使政府做最終不必自身承擔(dān)后果的決策。當(dāng)然，僅僅通過(guò)立法和行政來(lái)調(diào)整稅收競(jìng)爭(zhēng)，是不夠的，適當(dāng)引入司法調(diào)節(jié)方式，可以避免政府間直接對(duì)抗的不利因素，也可以彌補(bǔ)立法和行政的不足。盡管司法的現(xiàn)狀不盡如人意：存在司法獨(dú)立性不夠、司法權(quán)不統(tǒng)一等種種問(wèn)題。然而，“價(jià)值判斷”畢竟是司法權(quán)的本質(zhì)所在，司法權(quán)協(xié)同配合立法權(quán)與行政權(quán)是必須且可行的。

　　（二）法律怎樣規(guī)制稅收不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)

　　要素流動(dòng)日益頻繁和技術(shù)與信息的飛速發(fā)展，加快了稅基的地域流動(dòng)，導(dǎo)致地方政府為爭(zhēng)奪流動(dòng)性資源而引發(fā)稅收競(jìng)爭(zhēng)。稅收競(jìng)爭(zhēng)使地方政府間的行為相互制約，客觀上促進(jìn)了資源的優(yōu)化配置。對(duì)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行正當(dāng)與否的價(jià)值判斷，既需要理論上的判定標(biāo)準(zhǔn)，也需要實(shí)踐上的認(rèn)識(shí)準(zhǔn)則。32可以構(gòu)建一系列客觀指標(biāo)來(lái)判斷稅收競(jìng)爭(zhēng)是否不當(dāng)：如果稅收競(jìng)爭(zhēng)會(huì)侵蝕稅基、扭曲稅負(fù)或資本流向、阻礙資源流動(dòng)、增加征稅成本的話(huà)，這樣的稅收競(jìng)爭(zhēng)就應(yīng)被視為“不當(dāng)”。如果要從司法規(guī)制的角度來(lái)達(dá)到減少甚至消滅政府間稅收不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的目的的話(huà)，至少有兩個(gè)途徑：通過(guò)地方政府間直接訴訟與通過(guò)裁決私人間或私人與政府間訴訟來(lái)間接協(xié)調(diào)政府間財(cái)政關(guān)系。理論上說(shuō)，兩種途徑都是可行的，但實(shí)際上并不盡然。

　　司法權(quán)的屬性決定了其不宜對(duì)所有爭(zhēng)議進(jìn)行審查，除了法律上特別承認(rèn)的情況外，應(yīng)該將其審查范圍限定于“法律上的爭(zhēng)訟”：必須存在法主體之間的有關(guān)法律利益的具體爭(zhēng)訟或必須存在通過(guò)法律判斷能夠解決的爭(zhēng)訟。[33]當(dāng)中央與地方的立法都直接適用于個(gè)人，政府間的權(quán)限沖突可能使法律沖突以私人或私人與政府間利益糾紛的形式大量表現(xiàn)出來(lái)，不必而且大多數(shù)情況下不以?xún)烧咧�間直接對(duì)抗的形式體現(xiàn)。即使是美國(guó)這種典型的聯(lián)邦制國(guó)家，其最重要的關(guān)于聯(lián)邦和州之間權(quán)力范圍調(diào)整的判例，往往不是直接發(fā)生在兩個(gè)政府之間的訴訟，而是涉及個(gè)人利益的案件或純粹是私人間的訴訟。

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