發(fā)布時間：2015-02-05 16:01

　　摘 要：目前，國內(nèi)外比較有效的反腐倡廉制度有廉政風險防控制度、防止利益沖突制度、黨務公開制度、績效管理制度、行政問責制度和財產(chǎn)申報公開制度等。這些制度共同構成一個相互支撐、相互協(xié)調(diào)的反腐倡廉體系。本文在分析高校腐敗發(fā)展趨勢和主要危害的基礎上，重點探討高校廉政風險防控機制的執(zhí)行困境及現(xiàn)實路徑，以期為建立更加科學有效的高校反腐敗制度體系提供參考。

　　關鍵字：制度反腐 廉政風險防控機制 權力運行流程圖 風險點

　　一、高校腐敗的主要趨勢及危害
　　1、私域市場化向公域行政化滲透是高校腐敗的發(fā)展趨勢
　　處在轉(zhuǎn)型期的中國，腐敗有兩大新特點，即公域行政化和私域市場化，前者表現(xiàn)在為政府規(guī)模的擴大，公共財政的增加和行政首腦的擴權；后者表現(xiàn)為人際關系的交易化，私人職業(yè)的貨幣化，家庭倫理的利益化和私人消費的全球化，私有化的最大弊端是帶來壟斷，壟斷會引發(fā)利益既得者嘗試通過資本干預公域，使公域市場化，滋生著腐敗的雛形。①即呈現(xiàn)出私域市場化向公域行政化滲透的趨勢。
　　高校公權力包括行政管理權和辦學自主權，學校高速發(fā)展導致辦學規(guī)模的擴大、學校財政的增加和領導層權力的擴大，高校內(nèi)部管理行政化趨勢明顯。同時，與學校相關的利益群體間市場化趨勢明顯，高校人際關系開始受市場經(jīng)濟影響，對權力與利益的交易呈現(xiàn)上升趨勢。權力擁有者的人際關系被市場化以后，一旦打通權力與利益的通道，高校公共領域的公共權力就會被私人領域市場化的人際關系所左右，維護公平正義的程序性規(guī)定轉(zhuǎn)而變成腐敗的"隱身衣"，淪為私人獲取不當利益的工具。因此，私域市場化向公域行政化滲透也是高校腐敗的發(fā)展趨勢。
　　2、高校腐敗的"泛化"危害高校公共價值和秩序
　　湯姆遜說過，"腐敗之所以有害，不在于財富和利益的轉(zhuǎn)移，也不在于參與者動機不良，而在于其繞過陳述觀點、反復辯論和慎重選擇的程序，對公共生活的種種價值進行了私有化。"高校也是個擁有自己公共生活的"小社會"，校園里的公共生活價值較"大社會"有著相似但不盡相同的程序要求，例如教育的神圣性要求教育公平的實現(xiàn)"顯性化"，招生的監(jiān)督責任因此更為重大；資產(chǎn)的國有性要求采購程序?qū)崿F(xiàn)"透明化"，招投標的監(jiān)督就變得必不可少等等。一個高校腐敗案件引起的公權力私用，其傷害不僅止步于個案中對相關人既得利益的剝奪，對他人財富的占有以及行對賄人不良動機的實現(xiàn)，更多的是傷害了高校行政運轉(zhuǎn)內(nèi)部的實體價值和程序規(guī)則，形成一個個"破窗效應"，減弱人們對大學精神的信任。正如約翰伯爵蘭斯多夫所言，"腐敗會使得公共部門的某些或全部領域出現(xiàn)失靈。這一失靈實質(zhì)在于這些部門中的個人或單位不是為公眾服務，而是為他們自己服務。"可以說，被不斷"破窗"、"泛化"的高校腐敗比腐敗個案本身更值得重視。
　　二、廉政風險防控機制在高校制度反腐中的地位
　　"只有讓人民監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息。"②毛澤東指出了民主監(jiān)督制度的歷史使命；"解決腐敗問題，不僅要發(fā)展社會主義民主，同時還要推進社會主義民主的'制度化、法律化'。"③鄧小平指出制度反腐的重要性；"治標和治本，是反腐敗斗爭相輔相成、互相促進的兩個方面。"④江澤民確立反腐倡廉的戰(zhàn)略方針；中央制定《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》和《建立健全懲治和預防腐敗體系2008年-2012年工作規(guī)劃》，胡錦濤注重制度反腐的體系化建設；"把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制"⑤以及《建立健全懲治和預防腐敗體系2013年-2017年工作規(guī)劃》，習近平強調(diào)制度對權力的制約作用。這些反腐理念的提出都有著一個體系龐大的理論支撐，逐步將我國制度反腐的主要思想傳承并引向深入。
　　廉政風險防控機制作為制度反腐的重要組成部分之一，十七屆中央紀委第六次全會的工作報告明確指出，要全面推行廉政風險防控管理。黨的十八大報告進一步強調(diào)，要防控廉政風險，更加科學有效地防治腐敗。2008年頒布《關于在全市推進廉政風險防范管理工作的意見》（京發(fā)[2008]26號）；2010年頒布《關于推進廉政風險防范管理工作項局級領導班子和領導干部延伸的意見》（京紀發(fā)[2010]21號）；2011年頒布《關于加強廉政風險防控的指導意見》（中紀發(fā)[2011]42號）等。其中，"形成覆蓋黨政機關、國有企事業(yè)單位和群團組織的全方位、立體式廉政風險防控機制和工作網(wǎng)絡"是深化廉政風險防控機制建設的總體要求。⑥可見，，將廉政風險防控機制引入高校制度反腐之中的政策性導向明顯。
　　廉政風險是指黨員干部執(zhí)行公務和日常生活中發(fā)生腐敗的可能性。⑦主要是指因教育、制度、監(jiān)督不到位和黨員干部不能廉潔自律而可能產(chǎn)生不廉潔行為的風險。高校廉政風險防控機制是高校制度反腐、"源頭防腐，關口前移"的重要舉措之一，是對高校行政管理權和自主辦學權可能存在的風險點和運行過程的監(jiān)督，防范和消滅萌芽狀態(tài)下的腐敗問題。
　　三、高校廉政風險防控機制的困境及現(xiàn)實路徑
　　"抓落實，是我們黨執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)，也是對各級領導干部工作能力的重要檢驗。"⑧因此制度執(zhí)行力是制度反腐能否取得成效的重要標準。"立而不治"是目前部分已建立起廉政風險防控機制的高校所面臨的主要問題，嚴重損害制度的權威性和嚴肅性，動搖反腐的決心和底氣，易引起對制度本身科學性和合理性的懷疑。狠抓制度落實會遇到以下兩大困境：
　�。ㄒ唬┞鋵崢藴视袑掑�，考驗執(zhí)行主體的執(zhí)行力度
　　從博弈心理學分析，受到問責和追究的風險系數(shù)不高，滋長了甘冒違反制度的風險以謀取實惠的動機。⑨制度不是孤立存在的，制度間的外在統(tǒng)一和內(nèi)在支持是制度得以落實的關鍵之一。高校廉政風險防控機制若想狠抓落實、發(fā)揮實效，離不開問責制度的建立和執(zhí)行。
　　只有強化認識才能加大力度。對概念內(nèi)涵和外延的認識是強化認識的前提和基礎，應區(qū)別對待廉政風險防控機制中的風險防范考評機制和問責制度。風險防范考評機制是廉政風險防控機制建設的重要內(nèi)容之一，與領導班子和黨員干部年度考核、工作目標考核、黨風廉政建設責任制考核等工作相掛鉤，是制度內(nèi)部運行的要求；而問責制度，是將高校黨員干部的權力與責任緊密聯(lián)系起來，踐行有權即有責、權責統(tǒng)一的行政法理念和原則，對過錯行為予以追責和糾正，對廉政風險防控機制起到的外在震懾作用，是制度間的"功能性輻射"。因此，兩者對廉政風險防控機制的建立與執(zhí)行，承載著不同的意義和作用，不可偏廢其一或是相互代替，否則會加劇制度反腐的執(zhí)行難度。

　　（二）落實水平欠科學，強調(diào)執(zhí)行方式的優(yōu)化創(chuàng)新
　　目前，政府試點的"權力清單"制度，對高校廉政風險防控管理方法有一定借鑒意義。權力流程圖和風險點提示的執(zhí)行方式，既把握了工作原則，又靈活界定了權力界限；既抓住了關節(jié)環(huán)節(jié)，又突出了防控重點；既突出了組織領導，又健全了長效機制。要建立起權責清晰、流程規(guī)范、風險明確、措施有力、預警及時的廉政風險防控機制，可從宏觀和微觀兩方面作為切入點提高執(zhí)行方式的科學性。

　　宏觀上，健全廉政風險防控機制，激發(fā)機制內(nèi)部組成部分間的內(nèi)在聯(lián)系。健全的高校廉政風險防控機制包括教育機制、權力配置制約機制、權力運行監(jiān)督機制、風險預警處置機制、風險防控檢查評價機制和風險防控動態(tài)管理機制六項內(nèi)容。這些機制是高校廉政風險防控機制建設的主要任務，也是實現(xiàn)全方位、立體式高校廉政風險防控機制的現(xiàn)實路徑。
　　微觀上，細化權力運行流程圖，重視風險點的實際運用。編制權力運行流程圖和風險點是一個循序漸進的過程：第一步，以高校內(nèi)的重點領域和重點環(huán)節(jié)為試點，例如要求高校的后勤、國有資產(chǎn)管理、招生、財務、等關鍵部門根據(jù)實際工作情況，編制本部門各項權力運行流程圖，并標注各個環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的風險點，上報高校紀委、監(jiān)察部門。部門的權力運行流程圖，應以權力行使的依據(jù)、界限、程序和責任為主線，將權力運行過程予以固化，規(guī)范高校自由裁量權的行使；部門權力運行的風險點提示，應是高校在權力運行過程中問題多發(fā)的節(jié)點，如廉政風險、利益沖突、社會負面影響等。第二步，以部門上報的權力運行流程圖和風險點為基礎，學校紀委、監(jiān)察部門在對高校自主招生、后勤招標投標、教學收費、財政預算、經(jīng)濟責任審計等重點環(huán)節(jié)進行監(jiān)督時，對上報的權力運行圖予以增減和修正，對風險點進行梳理、細分和排查，不斷進行完善。第三步，在全校范圍內(nèi)予以推廣，在時間跨度上強化長效，在內(nèi)容更新上不斷進行研判，使高校權力運行流程圖和風險點提示的形式固定、內(nèi)容動態(tài)，完成執(zhí)行方式向制度轉(zhuǎn)變的過程。
　　因此，權力流程圖和風險點提示的執(zhí)行方式能夠為高校廉政風險防控機制建設提供科學有效的現(xiàn)實路徑：
　　1、權力流程圖和風險點提示的執(zhí)行方式能夠為廉政風險教育機制提供著力點。高校廉政風險教育旨在培養(yǎng)高校黨員干部的廉潔意識、風險意識和責任意識。權力運行流程圖和風險點提示為廉政風險教育提供著力點，以顯性且有形的方式，豐富教育內(nèi)容、創(chuàng)新教育方式、增強教育實效。高校廉政文化建設是廉政風險教育的主要平臺，目前高校廉政文化建設面臨的主要瓶頸是文化缺乏特色性和實用性。權力運行流程圖是根據(jù)各崗位職權的特點，明確權力運行界限，高校廉政文化以流程圖為主要內(nèi)容，以風險點為切入點，會極大提高廉政文化的實用性，突顯高校廉政文化的特色。
　　2、權力流程圖和風險點提示的執(zhí)行方式能夠為權力運行監(jiān)督機制提供執(zhí)行依據(jù)。高校黨內(nèi)監(jiān)督制度主要有民主生活會、重要情況通報會及報告、述職述廉、誡勉談話、正風肅紀檢查等，權力運行流程圖和風險點提示可以及時反映上級法律、法規(guī)及規(guī)章、制度等，為高校權力運行監(jiān)督機制提供實時的執(zhí)行依據(jù)。如對民主生活會反映的廉政風險問題，歸口權力運行流程圖之中，對涉及到的廉政風險點予以及時的誡勉談話、正風肅紀通報等。
　　3、權力流程圖和風險點提示的執(zhí)行方式能夠為廉政風險預警處置機制提高預警信息利用率。通過對信訪成果的運用、輿論監(jiān)督的整理、財政審計的監(jiān)察、正風肅紀的通報等風險預警信息的搜集，對權力運行圖和風險點及時加以增補，可以直觀的分析出具有普遍性的問題存在于權力運行流程圖中的哪些關鍵領域和環(huán)節(jié)，激活對相關崗位上廉政風險的預警和反應，對不同級別的風險點制定有針對性的防控措施，從而增強預警信息的分析研判能力，提高信息利用率。
　　4、權力流程圖和風險點提示的執(zhí)行方式能夠為廉政風險防控檢查評價機制增強實效性。高校紀委、監(jiān)察部門干部對高校內(nèi)部重大活動監(jiān)督，權力運行流程圖是"地圖"，使監(jiān)督者不致"迷路"；風險點是"地標"，使隱藏的廉政風險不致轉(zhuǎn)化為嚴重腐敗問題，增強監(jiān)督檢查的實效性。
　　5、權力流程圖和風險點提示的執(zhí)行方式能夠為廉政風險動態(tài)管理機制提供動態(tài)信息。廉政風險動態(tài)管理要從排查風險、解析案件和建立風險檔案三方面入手，風險點標注在權力運行流程圖上，是對這三方面的有力支持，將排查出的風險點、案件分析出的風險點以及歸入風險檔案的風險點，融入權力運行流程圖之中，在監(jiān)督與管理中實時更新廉政風險動態(tài)信息。
　　四、結語
　　高校近年來腐敗高發(fā)，主要原因在于缺乏有效監(jiān)督和問責。"把權力關進制度的籠子"離不開廉政風險防控機制的建立與執(zhí)行。權力運行流程圖和風險點提示的執(zhí)行方式，是高校從源頭防治腐敗的有力抓手，是落實廉政風險防控機制的有效途徑，也是進一步推進懲治和預防腐敗體系建設的重要舉措。 
 

 

 

本文編號：13646