現(xiàn)代大學(xué)制度的完善及推進大學(xué)治理變革是實現(xiàn)高等教育科學(xué)發(fā)展的驅(qū)動力，而施行大學(xué)章程是其中重要的環(huán)節(jié)，大學(xué)章程是大學(xué)憲章，是大學(xué)自治的根基，是高等教育法制化進程的根本舉措。隨著大學(xué)功能多樣化和高等教育規(guī)模的迅速擴張，我國大學(xué)面臨日趨復(fù)雜的社會環(huán)境，自身管理問題也變得更加復(fù)雜，這就要求以大學(xué)章程上承國家教育政策法規(guī)、下啟大學(xué)內(nèi)部管理，在保證大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)與內(nèi)部管理正常運行之間取得平衡。與傳統(tǒng)大學(xué)管理模式相比，現(xiàn)代大學(xué)更加強調(diào)協(xié)調(diào)、弱化控制，從控制走向協(xié)調(diào)、以治理代替管理，以便使各方利害關(guān)系人在權(quán)利、責(zé)任和利益上相互制衡，實現(xiàn)大學(xué)內(nèi)外部效率和公平的合理統(tǒng)一。

　　一、大學(xué)章程與大學(xué)內(nèi)部治理的內(nèi)涵及其關(guān)系從我國現(xiàn)行高等教育管理體系看，大學(xué)章程是中國現(xiàn)代大學(xué)設(shè)立的制度性根基，是高等學(xué)校為實施自主管理、學(xué)術(shù)自由、保障校園秩序的良性運行，以國家法律、法規(guī)作為依據(jù)，針對學(xué)校的重大、根本事項制定的規(guī)范性文件。2012年《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》頒布實施，大學(xué)章程制定工作進入實質(zhì)化操作階段。2013年8月，教育部公布部分高校章程核準(zhǔn)稿，面向社會公開征求意見，其中都將大學(xué)章程作為大學(xué)自治“憲章”，并從根本上確立了大學(xué)的管理體制和治理結(jié)構(gòu)，維系和反映著大學(xué)組織行為的結(jié)構(gòu)化和穩(wěn)定模式。

　　治理(governance)屬于政治學(xué)的概念，主要強調(diào)政府傳統(tǒng)管理方式——統(tǒng)治含義的變化。20世紀(jì)90年代以來，治理理論逐漸成為西方學(xué)界的熱點，許多政治學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家，甚至政治活動家從各自的立場出發(fā)對治理進行了不同的界定。隨著新公共管理思潮的興起，治理成為描述各種公共部門改革的流行用語。大學(xué)治理是治理理論在大學(xué)管理事務(wù)中的延伸與應(yīng)用，美國卡耐基高等教育委員會在1973年將大學(xué)治理定義為“對大學(xué)事務(wù)進行決策的過程，不同于管理和行政”，美國教育專家羅伯特·恩鮑姆認為大學(xué)治理就是平衡教師的專有權(quán)力和董事會、行政組織的法定權(quán)力所有者支配力和影響力的過程，并以專業(yè)權(quán)力為主，而ASHE叢書認為大學(xué)治理是大學(xué)內(nèi)外利益相關(guān)主體共同參與大學(xué)重大事務(wù)決策的結(jié)構(gòu)和過程。以利益相關(guān)者相互關(guān)系區(qū)分，筆耕論文新浪博客，大學(xué)治理分為外部治理與內(nèi)部治理，外部治理主要處理大學(xué)與政府、社會力量之間的關(guān)系，內(nèi)部治理主要處理大學(xué)內(nèi)部管理者與教師、學(xué)生等之間的關(guān)系。由此認為，大學(xué)內(nèi)部治理是大學(xué)在實現(xiàn)教育理念和目標(biāo)過程中，大學(xué)教授、行政管理人員、學(xué)生等利益主體之間權(quán)利、責(zé)任、利益關(guān)系的制度安排和權(quán)力配置，以及維持和實現(xiàn)這種制度性安排的過程。

　　大學(xué)章程是規(guī)范大學(xué)內(nèi)部秩序的“組織法”，規(guī)定了大學(xué)的決策機構(gòu)、行政機構(gòu)及學(xué)術(shù)機構(gòu)的組成、選舉產(chǎn)生方式、運作程序、重要責(zé)任和義務(wù)，解決了決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)關(guān)系不清晰等問題。因此，大學(xué)內(nèi)部治理過程也是實施大學(xué)章程的過程，兩者無論是在合法性內(nèi)涵還是實踐意旨上都有內(nèi)在一致性。

　　首先，大學(xué)內(nèi)部治理不過分依靠教育行政機構(gòu)所賦予的權(quán)力和層級關(guān)系，強調(diào)權(quán)力來自公眾認可，可以涵蓋多個主體，注重平行的互動關(guān)系。不僅如此，治理不單純強調(diào)權(quán)力運用，而是要解決權(quán)力來源和合法性問題。而大學(xué)章程從直接目標(biāo)上講就是要解決大學(xué)的合法性問題，因此，兩者有著內(nèi)在一致性。其次，大學(xué)內(nèi)部治理必須尊重大學(xué)內(nèi)部各行為主體的合理利益和選擇，必須解決諸多主體相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并通過共同意愿而形成共同行動，這從根本上來源于大學(xué)行為主體對大學(xué)夢想的堅守。而這些都是大學(xué)章程的必然內(nèi)容，大學(xué)章程的終極意義就是表示和確認大學(xué)理想和大學(xué)精神，強調(diào)大學(xué)各行為主體對大學(xué)信念和理念的遵守。因此，大學(xué)內(nèi)部治理過程就是強化和實現(xiàn)大學(xué)理想和大學(xué)精神的過程。

　　二、大學(xué)章程對大學(xué)內(nèi)部治理機制的規(guī)約在大學(xué)內(nèi)部治理效力方面，大學(xué)章程通過厘清大學(xué)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的責(zé)任邊界，確保大學(xué)法律關(guān)系主體深度自律，而這也就是大學(xué)章程作用于大學(xué)內(nèi)部治理機制的過程，這些機制運行及其協(xié)同過程則會貫穿大學(xué)組織目標(biāo)實現(xiàn)的整個過程。

　　1．規(guī)約內(nèi)部權(quán)力運行機制，保障利益主體的利益實現(xiàn)權(quán)力運行是大學(xué)實現(xiàn)內(nèi)部治理的基本過程，利益實現(xiàn)是大學(xué)進行內(nèi)部治理的基本目標(biāo)。大學(xué)是具有多樣化利益的沖突系統(tǒng)，政府、教師、管理人員和學(xué)生等利益主體的不同利益都需借助大學(xué)實現(xiàn)，處于平衡不同利益主體之間矛盾并實現(xiàn)其共同利益的需要，理應(yīng)通過大學(xué)章程建設(shè)理順其相互關(guān)系，約束相關(guān)個體在規(guī)定范圍內(nèi)追求利益，即規(guī)約大學(xué)內(nèi)部權(quán)力運行。《高等教育法》規(guī)定，高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，但在實踐中，由于法律對二者職權(quán)分工的不明晰，使得黨委的“領(lǐng)導(dǎo)”和校長的“負責(zé)”經(jīng)常會在實際工作中處于一種模糊狀態(tài)。通過制定大學(xué)章程，明確學(xué)校黨委會以及校長辦公會在學(xué)校管理中的職責(zé)、權(quán)限，明確黨委書記與校長在黨委會或校務(wù)會中的地位與角色，形成“黨委重在謀劃和決策，在學(xué)校改革發(fā)展中起領(lǐng)導(dǎo)核心作用，校長重在管理和指揮，在學(xué)校行政中發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)作用”的治理模式，并通過完善黨政議事規(guī)則，進一步細化黨委全委會、黨委常委會、校長辦公會的議事范圍和程序，形成良性互動、高效合理的決策機制，有效激發(fā)教師、學(xué)生、管理人員共同努力提高大學(xué)的人才培養(yǎng)質(zhì)量、學(xué)術(shù)水平和辦學(xué)目標(biāo)。

　　2．明確管理職責(zé)配置機制，完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)德國社會學(xué)家韋伯說過：“一個組織不論是追求粗俗的商業(yè)目標(biāo)還是拯救靈魂的高尚目標(biāo)，必須憑借一套有效的治理結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)自身目標(biāo)。”英國高等教育學(xué)家埃里克·阿什比認為“大學(xué)興旺與否取決于其內(nèi)部由誰控制”。大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)對大學(xué)在面向社會和市場自主辦學(xué)過程中應(yīng)對沖突和多元利益至關(guān)重要。現(xiàn)在大學(xué)內(nèi)部普遍實行校院兩級管理體制，確立了學(xué)校對學(xué)院的基本管理模式，但是多數(shù)學(xué)校并未很好厘定校內(nèi)的機構(gòu)設(shè)置及其權(quán)責(zé)劃分，也未清晰界定各種權(quán)力關(guān)系及其運行程序。這導(dǎo)致民主和效率關(guān)系問題未能妥善協(xié)調(diào)，尤其是二級單位的積極性與主動性未能有效發(fā)揮。大學(xué)章程建設(shè)中通過科學(xué)設(shè)計組織框架，明確學(xué)校與內(nèi)設(shè)機構(gòu)以及各管理層級、系統(tǒng)之間的職責(zé)邊界、管理程序與規(guī)則，促使學(xué)校管理效益整體提升。具體來說，大學(xué)章程進一步明確和強化學(xué)院的辦學(xué)主體作用，逐步擴大學(xué)院在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)等領(lǐng)域的自主管理范圍。同時，教授治學(xué)、學(xué)術(shù)自由是大學(xué)作為研究“高深學(xué)問”機構(gòu)存在的內(nèi)在需求，大學(xué)章程中明確規(guī)定學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位評定委員會等學(xué)術(shù)組織在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)發(fā)展、教學(xué)科研、師資隊伍建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)揮審議決策作用，從而維護學(xué)術(shù)活動的獨立性。