2003年4月16日，我國國家食品藥品監(jiān)督管理局正式掛牌，標志著我國食品安全工作邁入了綜合監(jiān)管與具體監(jiān)管相結合的新階段，也表明了我國政府與時俱進、切實抓好食品安全工作的決心。據媒體報道，《中國青年報》社會調查中心新近完成的一項有關食品安全的調查顯示，近期頻發(fā)的食品安全事件引起了公眾的廣泛關注，82％的公眾表示，這些事件"肯定會"引發(fā)自己對周圍食品安全問題的擔心，13％的人表示"可能會"。我國目前的食品安全監(jiān)管較發(fā)達國家而言，起步較緩、問題較多，造成我國食品安全問題屢禁不絕的重要原因還是在于我國食品安全缺乏完整的保障體系。我們認為，在今后較長的一段時間里，我國應當把在整體上建立我國食品安全的保障體系作為食品安全工作重點和戰(zhàn)略目標來實現(xiàn)。

一、基本建立和逐步完善我國食品安全法律體系

據我們初步統(tǒng)計，1949年至今，我國部級以上機關所頒布的有關食品安全方面的法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋以及各類規(guī)范性文件等多達840篇。其中基本法律法規(guī)107篇、專項法律法規(guī)683篇、相關法律法規(guī)50篇；文革前（1966年5月前）7篇、改革開放前（1978年12月前）1篇、改革開放后（1978年12月后）832篇。國務院于1979年8月28日發(fā)布了《中華人民共和國食品衛(wèi)生管理條例》（現(xiàn)已失效），全國人大常委會于1982年11月19日發(fā)布了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》（現(xiàn)已失效），全國人大常委會于1995年10月30日發(fā)布了現(xiàn)行有效的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》（以下簡稱"《食品衛(wèi)生法》"），這3個法律規(guī)定從法律層面上相繼構成了我國改革開放后食品安全法律體系的核心，對我國的食品安全起到了重要的、不可替代的作用。

但隨著經濟社會及科學技術的快速發(fā)展和人們對食品安全問題認識的不斷深化，我國目前的食品安全法律體系有些方面已經不能適應當今食品安全形勢的發(fā)展需要，作為食品安全法律體系的核心，《食品衛(wèi)生法》對體系內其他法律法規(guī)、規(guī)范性文件的指導作用也有所降低。主要原因包括：

第一，《食品衛(wèi)生法》等法律法規(guī)所調整的范圍過于狹窄�！妒称沸l(wèi)生法》第四條規(guī)定："凡在中華人民共和國領域內從事食品生產經營的，都必須遵守本法。"從此條可以看出，《食品衛(wèi)生法》的"食品"概念是狹義的，并沒有包括種植、養(yǎng)殖、儲存等環(huán)節(jié)中的食品以及與食品相關的食品添加劑、飼料及飼料添加劑的生產、經營或者使用。而食品安全問題本身涵蓋了從農田到餐桌的全過程，法律應當反映出食品在這個過程中的整個生物鏈條，僅對食品生產經營階段中發(fā)生的食品安全法律關系進行調整使得該法出現(xiàn)了較大的法律監(jiān)管盲區(qū)，從而造成了政府部門對飼料中加入瘦肉精、農藥大量殘留、濫用抗生素、食品儲存污染等諸多問題的監(jiān)管滯后和監(jiān)管不力。

第二，《食品衛(wèi)生法》確定的執(zhí)法主體職責與現(xiàn)實情況有所脫節(jié)。根據該法第三條的規(guī)定："國務院衛(wèi)生行政部門主管全國食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責食品衛(wèi)生管理工作。"而1998年機構改革之后，我國食品監(jiān)管主要由國家食品藥品監(jiān)督管理局、公安部、農業(yè)部、商務部、衛(wèi)生部、國家工商行政管理局、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、海關總署等多個部委共同按職能分段監(jiān)管，已形成了食品安全多部門的監(jiān)管體制。2004年9月1日頒布的《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》再次對有關部委的職責分工加以調整和明確�！妒称沸l(wèi)生法》關于執(zhí)法主體職責的內容應當順應現(xiàn)實的改變做出相應的調整。

第三，筆耕論文，食品安全法律體系的內容比較單薄，對經濟社會和科技發(fā)展所導致的食品安全的新情況、新問題大多尚未涉及。和經濟發(fā)達國家的食品安全法規(guī)相比，我國缺少一系列保障食品安全的重要制度。例如食品安全應急處理機制、食品安全風險評價制度、食品安全信用制度以及食品安全信息發(fā)布制度等。同時，我國食品安全法律體系對"食品安全"等最重要最基本的概念尚未有明確的法律定義。

第四，食品安全法律責任的規(guī)定不嚴、銜接不順、內容不全。以食品安全法律體系的核心《食品衛(wèi)生法》為例，對違反該法規(guī)定，食品生產經營過程不符合衛(wèi)生要求的，責令改正，給予警告，可以處以五千元以下的罰款；拒不改正或者有其他嚴重情節(jié)的，吊銷衛(wèi)生許可證。食品衛(wèi)生是食品安全最基本的要求，對違反衛(wèi)生規(guī)定的當予重罰。然而根據該法，在一般違法情況下，除了責令改正和警告之外，五千元以下的罰款落在執(zhí)法機關的自由裁量范圍之內，且不說罰款的上限太低，如此"可以"也為追究違法者的行政責任創(chuàng)造了迂回的空間，極有可能連區(qū)區(qū)五千元以下的罰款也不了了之。類似的規(guī)定總和起來，執(zhí)法不力也就難免了。

再如，《食品衛(wèi)生法》第三十九條規(guī)定：違反本法規(guī)定，生產經營不符合衛(wèi)生標準的食品，造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患，對人體健康造成嚴重危害的，依法追究刑事責任。而根據《刑法》第一百四十三條的規(guī)定，生產、銷售不符合衛(wèi)生標準的食品，只要足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患的，即構成犯罪，依法應予追究刑事責任。兩者相比較可以看出，在同一罪名上，《食品衛(wèi)生法》要求違法行為具有人身傷害后果才構成犯罪，而《刑法》則強調當違法行為具有危害人身健康的危險性時即構成犯罪。兩者尺度的不統(tǒng)一，往往會造成行政執(zhí)法部門在對待"足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患的"上述違法行為時，僅僅因為危害結果尚未發(fā)生，就依據《食品衛(wèi)生法》做出不移交司法部門追究當事人刑事責任的決定，用行政處罰代替刑事追究。法律銜接的不統(tǒng)一給了違法食品業(yè)主以喘息的可能，削減了法律的懲處力度，也為司法機關再度追究當事人的刑事責任造成了時間上的拖延。其主要原因是《食品衛(wèi)生法》修訂在前，《刑法》修訂在后，這段時期內無論是食品安全問題還是國家對食品安全的關注程度均有加重之勢，《刑法》的修訂是順應了當時食品安全的要求。可見《食品衛(wèi)生法》的滯后性已經顯現(xiàn)。

第五，現(xiàn)行食品安全法律體系中尚欠缺對食品安全監(jiān)管機關及其工作人員的監(jiān)管職責的落實和失職責任的追究機制。

綜上，在建立我國食品安全法律體系的過程中，應當首先抓緊組織修訂《食品衛(wèi)生法》。在是否將《食品衛(wèi)生法》修改為《食品安全法》的問題上，還有不同意見。我們認為，食品衛(wèi)生僅是食品安全問題中的一部分，無論是從法律的名稱還是從法律本身的內容考慮，食品安全法律體系都應圍繞"食品安全"這一核心加以建設。建議方法有二：一種是把《食品衛(wèi)生法》更名為《食品安全法》，作一次全面修訂和補充；另一種是重新制訂一部《食品安全基本法》，作為食品安全領域的"母法"，其基本內容至少應當包括如下方面：（1）目的：綜合促進和保障食品安全。（2）定義：明確"食品"、"食品安全"等名詞的法律涵義。（3）食品安全監(jiān)管范圍：國家對食品安全實行從農田到餐桌的全過程監(jiān)管。（4）監(jiān)管體制：以法律的形式提出我國食品安全基本監(jiān)管框架和各方職能。（5）食品安全監(jiān)管原則：確保人民身體健康，注重科學依據，控制和預防并重，公開、客觀、公正，等等。（6）社會其他各階層的食品安全責任。以食品生產經營企業(yè)為主，還包括與食品相關的行業(yè)、食品行業(yè)協(xié)會以及消費者等。（7）應急處理。（8）標準檢測，含市場準入。（9）安全風險評價。（10）信用體系。（11）食品安全信息網絡。（12）宣傳教育。（13）行業(yè)協(xié)會、研究機構的推動。（14）法律責任。強調監(jiān)管主體的違法責任、做好與《刑法》的銜接、對違法食品生產經營者設置嚴厲罰則。

食品安全方面的應急管理過程由三階段（事故發(fā)生前、發(fā)生中和發(fā)生后）組成，在每一個階段，都需要建立相應的應急管理機制。應急管理機制的建立應當圍繞5個主要環(huán)節(jié)進行：應急信息收集、應急預防準備、應急演習、損害控制處理以及事后恢復。因此，需要建立應急計劃系統(tǒng)、應急訓練系統(tǒng)、應急感應系統(tǒng)、應急指揮中心（包括決策者與智囊、應急處理小組和應急處理專家）、應急監(jiān)測系統(tǒng)和應急資源管理系統(tǒng)。事故發(fā)生前的管理活動要努力將事故化解在爆發(fā)前。事故發(fā)生中的管理活動要注意將危害控制在最小范圍內。事故發(fā)生后的管理活動重在恢復原狀，汲取教訓。目前，北京、安徽、淮南、沈陽等地紛紛出臺了或即將出臺食品安全重大事故應急預案。不可否認，應急預案在及時控制和減輕消除食品突發(fā)事故的危害、保障人民群眾的生命安全和身體健康方面能夠發(fā)揮一定的積極作用。但是，食品安全應急預案不同于食品安全應急處理機制，結合前面分析，它們的主要區(qū)別是："預案"應對事后，"機制"管理事前、事中以及事后，成一系統(tǒng)；"預案"具有可變性，"機制"具有長期性和穩(wěn)定性；"預案"以事先溝通為保障，"機制"以制度建設為保障；"預案"強調分工和職能，"機制"強調協(xié)作和職責；"預案"各地做法不一，"機制"則應全國統(tǒng)一，便于上令下達，下情上報。建議在各地現(xiàn)有的應急預案的基礎上，逐步總結國內外相關經驗，在國家層面上形成較為完善的、系統(tǒng)的食品安全應急處理機制，在全國統(tǒng)一執(zhí)行。