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２００８年７月 第４期（第２３卷，總第１１８期）

法學(xué)論壇

蛐咖

¨．，２００８
Ｎｏ．４（Ｖ０１．２３，ｓｅｒ．Ｎｏ．１１８）

改革開放３０年中國法治建設(shè)１０大規(guī)律
肖金明
（山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南２５０１００）

摘要：改革開放３０年，中

國正在逐步提高法治影響國家政治生活方式的程度，促進(jìn)民主、尊重和保障人權(quán)，已經(jīng)成 為中國政治和法治的基本價值取向；發(fā)展政黨政治、完善人民代表大會制度、建設(shè)法治政府、促進(jìn)公正司法，以及保 障人民參與，已經(jīng)成為不能逆轉(zhuǎn)的歷史邏輯、現(xiàn)實選擇和未來走向；中國法治需要借鑒世界法治經(jīng)驗，更需要一個 中國過程，因而必然具有中國特征，中國特色法治將成為世界法治的重要組成部分�；仡櫢母镩_放３０年中國法治 的實踐歷程，總結(jié)法治建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)，概括出中國法治發(fā)展的一般規(guī)律，遵循這些規(guī)律推進(jìn)法治進(jìn)程，是中國法 治持續(xù)發(fā)展的重要保障。 關(guān)鍵詞：改革開放；法治規(guī)律；中國特色 中圖分類號：Ｄ９１１．０１ 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號：１００９一∞∞（２０∞）０４—００２１—０７

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反思改革開放以前將近２０年的“法律虛無主 義”人治現(xiàn)象，總結(jié)改革開放３０年以來民主法治 建設(shè)的成就與經(jīng)驗，概括和表述我國法治發(fā)展的 一般規(guī)律，對推進(jìn)中國法治進(jìn)程具有十分重大的 意義。法治是一種社會政治現(xiàn)象，作為一種社會 和政治現(xiàn)象，法治的產(chǎn)生、變化和發(fā)展必然遵循一

定的規(guī)律。概括和表述法治發(fā)展規(guī)律，促使立法 活動、政府管理和政法工作遵循法治規(guī)律，這是全 面貫徹和實踐科學(xué)發(fā)展觀的要求，是中國法治可 持續(xù)發(fā)展的保障�；仡櫚雮�多世紀(jì)特別是改革開 放３０年中國法治的實踐歷程，總結(jié)法治建設(shè)的經(jīng) 驗教訓(xùn)，可以概括出中國法治發(fā)展的１０大規(guī)律，

收稿日期：２０憾一０６一１２ 作者簡介：肖金明（１９６５一），男，山東膠南人，山東大學(xué)憲政與政治文明研究基地首席專家、法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為憲政與 政治文明、法治政府理論。 ２１

萬方數(shù)據(jù) 　

法學(xué)論壇２００８年第４期 遵循這些規(guī)律推進(jìn)法治進(jìn)程，是中國法治持續(xù)發(fā) 展的必由之路。 規(guī)律之一，法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)促使法治成為現(xiàn)代 政治生活的基本方式和民主國家政治建設(shè)與發(fā)展 的基本戰(zhàn)略。 國家憲政意味著應(yīng)當(dāng)將法治確定為國家政治 生活的基本準(zhǔn)則，具體為“依法治國，建設(shè)社會主 義法治國家”的治國方略。從新中國成立開始的 民主法制初創(chuàng)時期，到２ｌ世紀(jì)開創(chuàng)法治文明新紀(jì) 元，從建國初期“依法辦事”的社會主義法制要求， 到新世紀(jì)具有政治文明意義的“依法治國”方略， 半個多世紀(jì)尤其是改革開放３０年來，執(zhí)政黨、國 家和人民對法治的認(rèn)識水平和認(rèn)知程度逐步提 高，在新的政治視野中，憲法法律與黨的事業(yè)、人 民利益一同被擺在了“至上”的地位。①這說明法 治、憲政已經(jīng)成為國家政治生活的基本要素，與其 關(guān)聯(lián)的自由、平等、人權(quán)甚至分權(quán)等理念，已經(jīng)深 刻影響著立法、行政和司法改革，促進(jìn)了民主立 法、依法行政和公正司法。法治、憲政的顯著意義 在于實現(xiàn)了憲法法律對國家權(quán)力的規(guī)范和對人權(quán) 的尊重與保障。堅持法治與人權(quán)的統(tǒng)一，實現(xiàn)依 法治國和保障人權(quán)的有機(jī)結(jié)合，已經(jīng)成為中國法 治發(fā)展的強(qiáng)烈訴求和不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。 法治作為政治生活的基本準(zhǔn)則，其基本要求 是，一要保障人權(quán)，二要促進(jìn)民主。有一種觀點認(rèn) 為，“中國政治改革的最大最急迫的問題還不是民 主參與的范圍，而是自由權(quán)利的法制保障�！薄瓕� 民主政治的現(xiàn)實邏輯，進(jìn)一步奠定法治的民主基 礎(chǔ)，促進(jìn)民主與法治相輔相成、相得益彰。 規(guī)律之二。法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)連接人權(quán)與法治。將 尊重和保障人權(quán)確定為國家政治的根本價值．實 踐全面的權(quán)利和法治觀。 人權(quán)作為科學(xué)發(fā)展觀、以人為本理念與法治 的關(guān)聯(lián)點，已經(jīng)根深蒂固地扎根于法治之中，成為 良好法治的靈魂。人權(quán)理念已經(jīng)成為指導(dǎo)和支配 法洽建設(shè)的重要思想力量，權(quán)利思想已經(jīng)融入社 會主流意識形態(tài)，構(gòu)成法治的文化基礎(chǔ)和精神內(nèi) 涵。正確的權(quán)利觀念和健康的權(quán)利文化對于中國 法治的持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。在不斷推進(jìn)的 法治進(jìn)程中，社會成員的權(quán)利觀念需要進(jìn)行調(diào)適， 在進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)權(quán)利對于人的發(fā)展的價值和人權(quán)作 為法治基本內(nèi)涵的重要意義的同時，需要發(fā)展人 們對權(quán)利內(nèi)涵及其與法治關(guān)系的全面認(rèn)識。任何 一類法治都存在兩端，一端關(guān)系著權(quán)利，另外一端 關(guān)聯(lián)著義務(wù)與責(zé)任。前聯(lián)邦德國總理施密特認(rèn) 為，如果不堅持權(quán)利和義務(wù)的雙重原則，就沒有哪 種民主制度、哪種開放社會可以長期維持下去

——這種雙重原則適用于每一個人。［２１按照這樣
的邏輯，強(qiáng)化公民的家庭、社會和政治責(zé)任意識與 義務(wù)觀念，避免偏頗的權(quán)利文化消蝕權(quán)利的本質(zhì) 和價值，能夠防止權(quán)利無度泛化和權(quán)利要求過度

泛濫，促使權(quán)利、公民責(zé)任、法律義務(wù)一體化，改造
法治的文化思想土壤，維護(hù)法治的持續(xù)發(fā)展。 法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)在注重維護(hù)傳統(tǒng)自由權(quán)利的同 時，擴(kuò)展權(quán)利外延，豐富權(quán)利概念，賦予與自由權(quán) 利相對應(yīng)的社會權(quán)利以制度意義和實踐價值。民 主、民生通過法治關(guān)聯(lián)著公民的不同權(quán)利。公民 的不同基本權(quán)利的產(chǎn)生次序不盡相同，由內(nèi)容觀 之可歸納為四點，即自由權(quán)由大而��；參政權(quán)由小 而大；受益權(quán)由消極而積極；平等權(quán)由形式而實 質(zhì)。自由權(quán)、參政權(quán)、平等權(quán)、受益權(quán)產(chǎn)生的先后 順序大致是：先有自由權(quán)，次有參政權(quán)，再次有平 等權(quán)，而受益權(quán)之發(fā)達(dá)為最后�！荆常本蜕鐣�轉(zhuǎn)型國家 而言，自由權(quán)與受益權(quán)、政治權(quán)利與社會權(quán)利具有 同等重要的意義，實際上它們也不是對立矛盾的，

際上，促進(jìn)參與民主和保障自由權(quán)利是相輔相成
的，實現(xiàn)參與民主以改善政治生活，包括改進(jìn)政治 生活方式和政治生活準(zhǔn)則，可以促進(jìn)政治文明和 制度進(jìn)步，包括為自由權(quán)利提供法制保障。中國

政治改革和法治發(fā)展的主要問題是人權(quán)問題也是
民主問題，實際上沒有民主政治制度就不會有真 正的人權(quán)保障。深刻理解和遵從法治與政治關(guān)系 規(guī)律，進(jìn)一步強(qiáng)化政治生活的法治特征，實施依法 治國戰(zhàn)略，推進(jìn)政治文明進(jìn)程，除堅持和鞏固法治 與人權(quán)的統(tǒng)一關(guān)系外，還必須高度重視民主與法 治、憲政的相互關(guān)系，重申、完善和發(fā)展“民主是前 提、法制是保障”的觀點，確立和實踐依法治國與

①加０７年底，胡錦濤在接見全國政法工作會議代表和大法官、大檢察官時提出“黨的事業(yè)至上，人民利益至上，憲法法律至上”的重要思 想。這一重要思想與政治文明的論斷一脈相承，政治文明是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，黨的事業(yè)、人民利益與 憲法法律也應(yīng)當(dāng)足有機(jī)統(tǒng)一的，從某種意義上講，黨的事業(yè)就是民主法治事業(yè)，黨的事業(yè)的掇奉在于人民利益，憲法法律是黨的事業(yè) 的保障�！包h的事業(yè)至上，人民利益至上，憲法法律至上”不是“三個至上”，它是政治文明的基本命題，命題的核心是實現(xiàn)黨的事業(yè)、人 民利益與憲法法律的有機(jī)統(tǒng)一。 ２２

萬方數(shù)據(jù) 　

肖金明：改革開放三十年中國法治建設(shè)十大規(guī)律 在一定意義上卻是相互的甚至共生的。①【４１發(fā)揮 法治的最大效應(yīng)，就需要通過法治打通民主與民 生的關(guān)系，通過法治增強(qiáng)公民知情權(quán)、自由選舉、 結(jié)社自由、表達(dá)權(quán)等政治權(quán)利的現(xiàn)實性，約束公權(quán) 力以防侵權(quán)和過度干預(yù)，同時強(qiáng)調(diào)法治要切實關(guān) 照如何更好地滿足人民的受教育權(quán)、勞動（工作） 權(quán)、社會保障權(quán)、健康權(quán)、安全權(quán)、環(huán)境權(quán)等社會性 基本人權(quán)需要，促使公權(quán)力負(fù)責(zé)和積極作為。②根 據(jù)法治發(fā)展的基本邏輯，法治建設(shè)應(yīng)平衡“相對自 由主義”價值觀與“適度福利主義”價值觀，立足于 為公民自由和社會自治而限權(quán)，為公民福利和人 民福祉而問責(zé)。這是法治貫徹科學(xué)發(fā)展觀，全面 實踐以人為本理念，并保障自身持續(xù)發(fā)展的基本 需要。 規(guī)律之三。法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)關(guān)注公共政策法治 化，構(gòu)建政策與法律的建設(shè)性關(guān)系，堅持依法辦事 與依政策辦事的統(tǒng)一。 國家和社會治理方式的轉(zhuǎn)型，是改革開放３０ 年法治建設(shè)帶來的重大變化之一。國家和社會治 理方式轉(zhuǎn)型的重要表現(xiàn)是公共權(quán)力逐步從依政策 辦事向依法辦事過渡，不斷突出法律對國家權(quán)力 的規(guī)范意義，并在相當(dāng)程度上實現(xiàn)了對形式法治 的超越，在實質(zhì)意義上轉(zhuǎn)換國家權(quán)力的價值取向， 去除權(quán)力本位觀念，確立人文主義價值觀，貫徹尊 重和保障人權(quán)原則。從依政策辦事走向依法辦 事，是治國方略和政權(quán)運作方式的變遷，反映了政 治和法治發(fā)展的一般規(guī)律，但依法辦事并不排除 實際上也無法避免政策對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和公共權(quán) 力運作的指導(dǎo)和規(guī)范作用。③ｂ１ 上世紀(jì)９０年代曾經(jīng)有一種將政策與法律視 治應(yīng)當(dāng)從依政策辦事逐步過渡到依法辦事，逐步 由依法辦事替代依政策辦事，由政策一元化逐步 過渡到法律一元化。這種觀點反映了實現(xiàn)法治的 強(qiáng)烈愿望，但多少帶有一些法治理想主義色彩甚 至法律萬能的傾向，并人為地將依政策辦事與依 法辦事兩類現(xiàn)象在理論上對立起來。公共政策不 是與法律相去甚遠(yuǎn)甚至相反的現(xiàn)象，它們實際上 可以被視為同類事物，兩者都負(fù)有指導(dǎo)和調(diào)整社 會利益關(guān)系、指引和規(guī)范公共權(quán)力運行等功能，都 需要遵循國家價值準(zhǔn)則，貫徹社會正義原則，盡管 它們的表現(xiàn)形態(tài)、作用方式和效力表現(xiàn)不同，但其 總體方向和基本精神是共同的。依法辦事與依政 策辦事并不必然矛盾，依法辦事不一定就是法治， 依政策辦事不一定就不是法治。從實證的角度 看，依政策辦事有兩種情形，即人治意義上的依政 策辦事與法治意義上的依政策辦事。法治意義上 的依政策辦事堅持法律優(yōu)先、決策程序法治化和 民主化、公共政策正當(dāng)性等綱領(lǐng)性要求，強(qiáng)調(diào)公共 決策的主體法定、程序法定、責(zé)任法定，包括確立

公民、公眾在公共決策中的主體地位和程序性權(quán)
利。公共決策民主化、法治化既會讓政策多一些 法治要素，又將使法律多一些政策考量，既可以有 效地避免國家政策部門化，又可以相對地防止公 共政策領(lǐng)域的“俘獲政府”現(xiàn)象。④規(guī)劃和實施法 治建設(shè)，需要重新理解和定位法律的功能，推進(jìn)公

共政策法治化進(jìn)程，重構(gòu)政策與法律的關(guān)系，在理 論上將依政策辦事納入法治范疇，在實踐中使公
共政策與法律協(xié)調(diào)統(tǒng)一、相輔相成地作用于政府 和社會，使法治逐步成為國家和社會的基本治理 方式。

為不同事物并割裂兩者關(guān)系的觀點認(rèn)為，實現(xiàn)法

①從邏輯關(guān)系上講，民主可以保障和促進(jìn)民生。法治維護(hù)公民政治權(quán)利能夠推進(jìn)政治民主，民主政治能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)展經(jīng)濟(jì)能夠 豐富民生。關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治民主的關(guān)系，阿馬提亞?森（＾一ｒｔｙａ ｓｅｎ）的研究表明了其一扣的一個重要方面：在世界發(fā)展史上，沒有哪 個享有民主選舉和言論自由的國家發(fā)生饑荒。這一著名的發(fā)現(xiàn)意味著民主是促進(jìn)社會福利的重要方式。 ⑦受教育權(quán)、勞動（工作）權(quán)、社會保障權(quán)、健康權(quán)、安全權(quán)、環(huán)境權(quán)等權(quán)利與傳統(tǒng)基本人權(quán)不同，它們具有社會屬性，在歐洲被視為“規(guī)劃 的權(quán)利”，是關(guān)于國家政治與政府目標(biāo)和社會與民眾期望的重要聲明，它們的現(xiàn)實性有賴于進(jìn)一步的立法活動、政府預(yù)算、行政措施以 及與此相關(guān)的法治發(fā)展。正如德國學(xué)者厄斯特?福斯多夫所言：“今日的社會，人民不再依賴傳統(tǒng)的基本人權(quán)，而是依賴‘分享權(quán)’。這 個新興的‘分享權(quán)’唯有依賴公權(quán)力的介入，方可實現(xiàn)其功能�！� ③以往論及政策與法律的關(guān)系，一般都局限于討論黨的政策與國家法律的關(guān)系。政黨政策尤其是執(zhí)政黨的政策與國家法律具有高度關(guān) 聯(lián)性，國家重要法律與政黨政策密切相關(guān)，執(zhí)政黨政策是人民意志通向法律的主渠道。改革開放三ｌ‘年來，執(zhí)政黨的政策通過多種方 式深刻地影響著國家憲政進(jìn)程和法治的內(nèi)涵，從一定意義上講，黨的政策及其影響方式的改革是法治持續(xù)發(fā)展的重要保障。在更廣 泛的意義上討論政策與法治的關(guān)系，尤其需要關(guān)注公共政策與法律和法治的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)公共政策法治化的重要性，將依政策辦事納入 國家法治框架內(nèi)。 ④公共政策法治化是一個長期以來沒有引起足夠重視的領(lǐng)域。提高公共決策的法治化要求，比如增強(qiáng)公開透明程度、擴(kuò)大公民參與范 圍等，避免國家政策部門化，防止公共政策為通訊、電力、民航、石化、鋼鐵和銀行等壟斷企業(yè)和利益集團(tuán)“俘獲”，應(yīng)當(dāng)成為法治建設(shè)的 重大命題。 ２３

萬方數(shù)據(jù) 　

法學(xué)論壇２００８年第４期 規(guī)律之四，法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)關(guān)注政黨政治。塑造 政黨政治過程的憲政和法治屬性。 政黨與民主、民主與法治的關(guān)系規(guī)律決定了 政黨政治必須貫徹法治精神和憲政原則。政黨、 政黨政治并非與法治相反的事物或者當(dāng)然的對立 物，政黨制度、執(zhí)政模式、執(zhí)政能力等政黨政治的 基本問題可以成為法治和憲政問題，政黨政治與 法治不能人為地割裂開來，法洽建設(shè)應(yīng)當(dāng)著力塑 造政黨政治的法治特征和憲政形象，使執(zhí)政黨內(nèi) 部治理、政黨關(guān)系、執(zhí)政參政方式等貫徹法治原則 和憲政思維。政黨政治是中國法治建設(shè)不能回避 的問題，黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治建設(shè)關(guān)系密切和重大。 政治文明是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國 的有機(jī)統(tǒng)一。堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，既關(guān)系到民 主又關(guān)系到法治，是推行憲政與法治的關(guān)鍵所在、 建設(shè)法治國家的基本需要和社會主義民主政治的 力分立的基礎(chǔ)上履行和實現(xiàn)權(quán)力統(tǒng)合功能。這既 是中國政治國情的反映，又是政黨執(zhí)政的邏輯，還 是法治規(guī)律的要求。 規(guī)律之五，法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)著重于政治法治。優(yōu) 化人民代表大會結(jié)構(gòu)和功能，鞏固和發(fā)展人民代 表大會制度。 實現(xiàn)人民代表大會的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型，逐步完善和 發(fā)展人民代表大會制度，在一定程度上改善了代 議民主的質(zhì)量和水平，人民代表大會或許能夠成 為政黨與憲政和法治的最佳結(jié)合點，成為政黨執(zhí) 政和參政基本機(jī)制。３０年民主法治建設(shè)，在兩個 方面有明顯的建設(shè)成就，一方面促使政府管理趨 近法治（法治政府），另一方面政法工作趨向法治 （司法公正），與上述兩個方面相比較，人民代表大

會制度建設(shè)仍然是中國政治法治化的薄弱環(huán)節(jié)。
法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)將憲政邏輯和法治思維融人人民代 表大會制度，在政府法治、政法法治的基礎(chǔ)上推進(jìn) 政治法治，鞏固和發(fā)展人民代表大會制度，逐步使 人民代表大會制度成為國家根本政治制度。 完善和發(fā)展人民代表大會制度，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步

根本保障。根據(jù)政治文明的基本要求，執(zhí)政黨應(yīng)
當(dāng)致力于黨內(nèi)民主與人民民主、選舉民主與協(xié)商 民主、代議民主與參與民主相結(jié)合的系統(tǒng)民主工 程。執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)從建設(shè)國家政權(quán)民主基礎(chǔ)的需要

出發(fā)，不斷擴(kuò)大執(zhí)政的社會基礎(chǔ)，提高國家政權(quán)的
民主程度；執(zhí)政黨還必須組織和領(lǐng)導(dǎo)社會成員參 與政治生活，以黨內(nèi)民主推動人民民主，通過公民 參與實現(xiàn)問接民主與直接民主的結(jié)合，通過公民 政治參與改善國家政治生活的民主狀況和法治形 勢；執(zhí)政黨尤其要保障人民代表大會制度的根本 性，革新執(zhí)政思維和執(zhí)政方式，通過作為民意機(jī)關(guān) 和權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會執(zhí)政，提升國家政治 生活法治化的程度，有效推進(jìn)憲政進(jìn)程。 適應(yīng)民主政治發(fā)展的需要，執(zhí)政黨必須改善 執(zhí)政能力結(jié)構(gòu)，提高民主能力和法治能力。就民 主能力來講，如何建立和鞏固執(zhí)政黨廣泛和穩(wěn)定

加強(qiáng)人民代表大會建設(shè)，強(qiáng)化人民代表大會制度
涵括的政治選舉、民意（代表）機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)的邏 輯關(guān)系，使政治選舉成為民意機(jī)關(guān)的邏輯基礎(chǔ)，使 民意機(jī)關(guān)成為權(quán)力機(jī)關(guān)的邏輯前提；應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步

優(yōu)化人民代表大會結(jié)構(gòu)和功能，逐步消除人民代
表大會的行政傾向，強(qiáng)化人民代表大會的代議特 征，促進(jìn)選舉民主與協(xié)商民主的、代議民主與參與 民主的結(jié)合；應(yīng)當(dāng)重構(gòu)人民代表大會與政府和司 法的政治關(guān)系，凸現(xiàn)人大的權(quán)力機(jī)關(guān)性質(zhì)和地位， 加大人大立法權(quán)、人事任免權(quán)、重大問題決定權(quán)和 監(jiān)督權(quán)的權(quán)重，樹立和加強(qiáng)人大對政府和司法的 直接的和實際的權(quán)威。遵從憲政原則實現(xiàn)良好選 舉，在人民代表大會漸進(jìn)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變政黨 執(zhí)政和參政方式，并不斷改進(jìn)人大與政府的關(guān)系， 增強(qiáng)人大對司法的政治權(quán)威，使人民代表大會作 為民意機(jī)關(guān)成為中國特色政黨政治的舞臺，作為 權(quán)力機(jī)關(guān)逐步形成對政府的直接和實際的權(quán)威， 因而成為真正的政治中心和政權(quán)中心，人民代表 大會制度因此成為國家的根本政治制度。 規(guī)律之六。法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)立足于政府法治。全 面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。 正確認(rèn)識法治、法治國家和法治政府的關(guān)系， 實施法治國家與法治政府一體化建設(shè)工程，將全

的社會基礎(chǔ)，尤其是在穩(wěn)定傳統(tǒng)社會基礎(chǔ)的同時，
構(gòu)建包括代表先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展水平和代表先進(jìn)文

化進(jìn)步方向的社會力量在內(nèi)的多元社會基礎(chǔ)，塑
造黨內(nèi)民主與人民民主、選舉民主與協(xié)商民主、代 議民主與參與民主結(jié)合的綜合民主能力，成為加 強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重大課題；就法治能力而言， 政黨必須將政治活動自律在憲法與法律范圍之 內(nèi)，除此之外，更需要強(qiáng)化執(zhí)政黨的憲政意識和法 治思維，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與國家政權(quán)制度的結(jié)合，接 受與法治、人權(quán)等具有高度關(guān)聯(lián)性的分權(quán)觀念，逐

步建立和完善中國特色的分權(quán)制度，確保分權(quán)制
度建立在人民代表大會制度的基礎(chǔ)上，在國家權(quán)
２４

面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，作為“依法治國，

萬方數(shù)據(jù) 　

肖金明：改革開放三十年中國法治建設(shè)十大規(guī)律

建設(shè)法治國家”的基礎(chǔ)。法治政府建設(shè)作為系統(tǒng)
工程，必須從重構(gòu)公共行政的價值觀起始，強(qiáng)化人 權(quán)、正義等政府價值取向，從宏觀上確立以有限政 府、適度政府、開放政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府等為 基本內(nèi)容的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，不斷改善政 府行政與立法、司法和社會的關(guān)系，變革傳統(tǒng)的行 政管理方式，側(cè)重于政策、財政、組織等領(lǐng)域的政 府法治“瓶頸”，消解政府法治的阻擋和障礙，以全 面法治觀指導(dǎo)政府法治的科學(xué)發(fā)展。 全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，首要問題 是調(diào)整、鞏固和強(qiáng)化政府行政的價值趨向，實現(xiàn)從 單一的以秩序和效率為基本內(nèi)容的傳統(tǒng)價值觀， 向秩序、效率與人權(quán)、正義并重的雙重價值觀過渡 和轉(zhuǎn)換；基礎(chǔ)問題是確立法治政府指標(biāo)體系，明確 民主、有限、適度、統(tǒng)一、開放、信用、服務(wù)、責(zé)任、效 能和廉潔等法治政府基本指標(biāo)的內(nèi)涵，將政府職 能轉(zhuǎn)變、行政方式變革、政府與社會關(guān)系模式轉(zhuǎn)型 同有限政府、適度政府、開放政府、服務(wù)政府、責(zé)任 政府等法治政府指標(biāo)關(guān)聯(lián)起來，有效推進(jìn)法治政 府建設(shè)進(jìn)程；根本問題是根據(jù)法治原理在各類社 會政治關(guān)系、國家權(quán)力關(guān)系和權(quán)利與權(quán)力關(guān)系中 為政府定位，按照法治政府指標(biāo)要求，促使政府承 認(rèn)立法權(quán)威，接受司法審查，尊重社會自治，與社 會建立分界和互動；關(guān)鍵問題是轉(zhuǎn)變政府行政方 式，行政方式關(guān)聯(lián)著政府職能、法治政府指標(biāo)，關(guān) 系著政府組織、公共財政和公共政策法治化，構(gòu)成 依法行政的一條主線。改革行政方式，必須強(qiáng)化 公共行政的法治思維，實踐依法行政的基本準(zhǔn)則， 實現(xiàn)政府管理方式的開放性、雙向性、協(xié)作性，完 善對政府權(quán)力的制約和監(jiān)督機(jī)制，實現(xiàn)權(quán)力運作 的程序化、公開化�，F(xiàn)實問題是貫徹科學(xué)發(fā)展觀， 推動法治持續(xù)發(fā)展。按照全面法治觀的要求，根 據(jù)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，檢視和改良法治行政

政權(quán)關(guān)系的多重性，促進(jìn)公權(quán)力的有益合作。改 革開放３０年來，政府法治進(jìn)步的重要標(biāo)志之一是
確立了“民告官”制度。上世紀(jì)９０年代開始運行

的行政訴訟制度具有通過訴訟解決特定糾紛的意
義，同時產(chǎn)生了行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系制度化、法治

化的良好效應(yīng)。近２０年來，由行政訴訟法確立的
司法審查制度不斷改變著政府凌駕于司法之上的 局面，加強(qiáng)了司法權(quán)對行政權(quán)的制約，對推動政府 依法行政、推進(jìn)政府法治發(fā)揮了不可替代的作用。 以行政訴訟法的頒布實施為標(biāo)志，近２０年來中國

法治建設(shè)基本上遵從著限制和規(guī)范行政權(quán)力、保
障公民權(quán)利和社會自由的精神主調(diào)。 通常認(rèn)為，１９世紀(jì)是行政部門實際控制國家 的世紀(jì)，２０世紀(jì)則是議會支配行政部門的世紀(jì)， 而２ｌ世紀(jì)則將是司法部門捍衛(wèi)議會和行政部門 運作的基本原則、程序和價值的世紀(jì)。實際上，在 上個世紀(jì)新政之后，隨著民權(quán)的產(chǎn)生，美國人對法 律的關(guān)注轉(zhuǎn)向了法院。法院就成為一些基本原 則、程序和價值的捍衛(wèi)者。人們將法官視為抵制 一切不公的排頭兵，并且認(rèn)為嘗試性的判例優(yōu)于 普遍政策，偏愛用司法的而非立法的方式發(fā)展法 律。但在這之前，美國新政時期最杰出的法學(xué)家 曾是立法與行政法的鑒賞者，稅收、反托拉斯以及

勞工方面的專家，他們還是監(jiān)管型政府和新聯(lián)邦
主義的建筑師、工程師。在這之后，人們開始憂慮 由于權(quán)利法案和法院當(dāng)仁不讓的先人為主逐漸模 糊了一個重要職責(zé)，一個在維護(hù)權(quán)利和自由方面， 聯(lián)邦主義、立法以及權(quán)力分離至今仍然能夠、也必 須擔(dān)負(fù)的責(zé)任�！荆叮敝袊鵁o法形成一個以司法為中 心運轉(zhuǎn)的法律體系，但應(yīng)當(dāng)使法院承擔(dān)比現(xiàn)在更 多的職責(zé)，基于保障權(quán)利和規(guī)范權(quán)力的原理擴(kuò)大 司法制約行政的效能，與此同時，基于同樣的原理 和法治持續(xù)發(fā)展的需要，中國行政與司法的關(guān)系 需要做出新的調(diào)整和界定，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化以協(xié)調(diào)與合 作為內(nèi)涵的行政與司法的建設(shè)性關(guān)系。創(chuàng)新法治

的弱項，關(guān)照政府行政決策領(lǐng)域，關(guān)注政府組織體
系建設(shè)和政府公共收支預(yù)算，加強(qiáng)政府決策法治 化、政府組織法治化和政府財政法治化。 規(guī)律之七，法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)推進(jìn)司法改革，實現(xiàn) 司法相對獨立、建設(shè)適度司法，促進(jìn)司法公正。 推進(jìn)司法改革，建立公正、維護(hù)司法的相對獨 立，建設(shè)適度司法，促進(jìn)司法公正，是完善法治的 重要環(huán)節(jié)和司法體制改革的現(xiàn)實目標(biāo)。相對的司 法獨立有助于實踐權(quán)力制約原則，建立司法權(quán)對 行政權(quán)的有效制約，維護(hù)法律權(quán)威和公民權(quán)利；適 度司法更強(qiáng)調(diào)司法的多重功能，強(qiáng)調(diào)司法權(quán)與行

機(jī)制，建立與“民告官”相對應(yīng)的“官告民”制度，使 權(quán)力制約與權(quán)力協(xié)作相結(jié)合，形成行政與司法協(xié)
同和“官民”互動的良好行政局面，這對于推進(jìn)中 國法治無疑具有重要現(xiàn)實意義。 規(guī)律之八，法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)促進(jìn)廣泛有效的社 會參與，使人民成為民主與法治的根本力量。 現(xiàn)代民主政治的基本形式是代議政制，它以 選舉民主為基礎(chǔ)，實現(xiàn)選舉民主與協(xié)商民主相結(jié) 合，以間接民主為機(jī)制，以參與民主補(bǔ)充和輔成代
２５

萬方數(shù)據(jù) 　

法學(xué)論壇２００８年第４期 議民主。廣泛的社會參與表現(xiàn)為人民參與立法、 行政和司法，已經(jīng)構(gòu)成民主政治的重要側(cè)面和法 治的重要特征。３０年來，中國法治獲得了重大發(fā) 展，其主要表現(xiàn)之一就是促進(jìn)了個人由義務(wù)主體、 守法主體到權(quán)利主體、法治主體轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變 無疑使民主與法治的關(guān)系不斷加深，并不斷增強(qiáng) 法治的人民性。法治的人民性不僅意味著人民利 益、個人權(quán)益、公眾利益成為民主法治的主要出發(fā) 點，還意味著個人、公眾之于法治的主體性，構(gòu)成 民主法治的主體力量。從權(quán)利的本質(zhì)出發(fā)，個人 應(yīng)當(dāng)成為公共生活的主體，社會進(jìn)步的中心（密爾 語），成為民主的要素、政治文明和法治發(fā)展的重 要力量。法治應(yīng)當(dāng)健全、完善公民權(quán)利，支持和保 障個人和公眾通過參與公共生活發(fā)現(xiàn)和展示其政 治主體性和社會主體地位。 民主意味著人民擁有權(quán)力，一切權(quán)力屬于人 民，政府是人民的“奴仆”，人民決定政府的存在和 形式，這是民有的含義；民主還意味著政府將公民 福利視為公共利益，維護(hù)公眾利益，保護(hù)社會弱 勢，關(guān)心人民福祉，這是民享的意義；民主更意味 著個人和公眾參與，政治是人民的事情，人民不以 政治為職業(yè)，但隨時都可以參與自己的事情，這是 民治的含義。發(fā)展中國家的政府和政治精英喜歡 保留和推崇民享的含義，而有意無意地忽略亞伯 拉罕?林肯著名民主定義中的另外三分之二。將 人民政府定義為照看人民的政府，這容易產(chǎn)生政 府占有人民名義而實質(zhì)上脫離人民的現(xiàn)象。作為 人民權(quán)力的民主，應(yīng)當(dāng)具備“為了人民、依靠人民、 屬于人民”的完整意義，尤其應(yīng)該被看作是政府與 社會之間的一種持續(xù)互動的過程，與這種持續(xù)互 動過程相伴隨的是公民權(quán)利的完善和發(fā)展，是個 人和公眾通過行使知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督 法治思想的形成和發(fā)展中，在國家民主制度和法 律制度的完善和進(jìn)步中，發(fā)揮著不可替代的作用； 它致力于法律專門人才培養(yǎng)，擔(dān)負(fù)著建設(shè)法律職 業(yè)共同體的重任，以及為國家和社會培育持續(xù)性 民主力量和法治力量的重要使命；它還與國家立 法、執(zhí)法和司法形成互動，關(guān)注和參與民主法制建 設(shè)，是政治部門、政府部門和政法部門的同盟軍。 中國發(fā)表的第一份《中國的法治建設(shè)》白皮書將法 學(xué)教育列為法治建設(shè)的重要內(nèi)容，具有十分重要 的意義。政府以白皮書的形式將法學(xué)教育納入法 治建設(shè)框架之中，明確了法學(xué)教育是法治建設(shè)的 重要組成部分，申明了法治建設(shè)和法學(xué)教育的邏 輯關(guān)系。毫無疑問，這將進(jìn)一步影響著大學(xué)法學(xué) 院的功能定位，促進(jìn)中國法學(xué)教育正確地面對社 會轉(zhuǎn)型時期的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，按照法學(xué)教育規(guī)律把 握改革和發(fā)展的走向，促進(jìn)法學(xué)教育與法治建設(shè) 的協(xié)調(diào)發(fā)展。 法學(xué)研究既是法學(xué)教育的基礎(chǔ)，又是一個國 家在相應(yīng)歷史階段法治面貌的直接反映，更是衡

量法制現(xiàn)代化、科學(xué)化程度的重要標(biāo)尺。改革開
放恢復(fù)民主法制建設(shè)初期，中國法學(xué)對民主法制 的研究受前蘇聯(lián)的影響比較深，缺少對中國法治 重大問題的獨立研究，更缺乏系統(tǒng)科學(xué)的法治理 論學(xué)說。改革開放３０年來，法學(xué)理論界堅持改革 開放和理論創(chuàng)新，法學(xué)理論研究從貧弱、落后逐漸 走向豐滿、繁榮，法學(xué)已經(jīng)成長為一門比較成熟的 學(xué)問甚至成為中國“顯學(xué)”。更重要的是，近十幾 年來，法學(xué)研究面向法治實踐，立足中國問題、社 會需要并恰當(dāng)超越現(xiàn)實，為法治建設(shè)提供理論動 力和指南，引領(lǐng)著社會制度的進(jìn)步和國家法治的 發(fā)展。與其他社會科學(xué)一樣，法學(xué)既要面對全球 化，更要增強(qiáng)中國意識，愈來愈深入細(xì)致、枝繁葉 茂的法學(xué)理論研究積極回應(yīng)法治實踐需求，將進(jìn) 一步突出法學(xué)理論的中國特征、中國風(fēng)格和中國 氣派，使法治實踐閃現(xiàn)更加理性的光芒。 規(guī)律之十，法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)借鑒人類法治文明． 強(qiáng)化法治中國化的意義。凸現(xiàn)法治的中國特征。 法治是人類共同的經(jīng)驗和財富，與其相關(guān)的 自由、平等、人權(quán)等是人類共同的價值觀，借鑒國 外法治文化和法律制度，是中國法治建設(shè)的重要 途徑和無法避免的選擇。３０年的改革開放，不僅

權(quán)等政治權(quán)利而在各種層面上適度地參與公共政
策的制定和實施，參與民主立法、公共行政、人民 陪審、社區(qū)矯正等。毫無疑問，這樣的民主需要相 應(yīng)的法治相匹配，需要法治提供有效保障。 規(guī)律之九。法學(xué)教育與法學(xué)研究為法治建設(shè) 提供支撐和動力。構(gòu)成法治建設(shè)的重要組成部分。 在西方國家，大學(xué)法學(xué)教育和法學(xué)院歷來被 視為法律制度的重要組成部分，因為大學(xué)法學(xué)院 的教育與國家法治的進(jìn)步不可分割。中國法學(xué)教 育亦是如此。一般認(rèn)為，法學(xué)教育具有三項基本 功能，它創(chuàng)新知識和觀念，深刻地影響著社會的意

表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域，也體現(xiàn)在文化和政治領(lǐng)
域。吸取國外法治經(jīng)驗，是改革開放的要求，是以 開放姿態(tài)面向世界法治經(jīng)驗的表現(xiàn)。盡管法治起

識形態(tài)和公共文化，在社會民主法治觀念和民主
２６

萬方數(shù)據(jù) 　

肖金明：改革開放三十年中國法治建設(shè)十大規(guī)律 源于和發(fā)達(dá)于歐美國度，但法治實踐是世界性的。 存在歷史文化差異的世界各國創(chuàng)造了多樣化的政 治制度，包括不同形態(tài)的法治，這符合事物發(fā)展的 一般規(guī)律。政治領(lǐng)域的改革開放應(yīng)當(dāng)是全面的， 法治上的全面開放要求在關(guān)注歐美法治歷史經(jīng)驗 的同時，應(yīng)當(dāng)考察和借鑒非西方國家法治建設(shè)的 經(jīng)驗和教訓(xùn)。無論是經(jīng)驗還是教訓(xùn)，無論拉美國 家還是亞洲周邊發(fā)展中國家，都對中國法治建設(shè) 具有不可替代的借鑒意義。另外，同樣重要的是， 政治發(fā)展和法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)逐步認(rèn)同國際社會的價 值觀和方法滄。在社會發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、法治和人 權(quán)等領(lǐng)域，國際社會在上世紀(jì)的后５０年積累了豐 富的經(jīng)驗，關(guān)于尊重和保障人權(quán)，關(guān)于社會可持續(xù) 發(fā)展，關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，關(guān)于與上述領(lǐng)域密切相 關(guān)的國際公約、聯(lián)合宣言和共同行動，對發(fā)展中國 家、社會轉(zhuǎn)型國家的政治改革、社會發(fā)展和法治進(jìn) 步都具有重要的指導(dǎo)意義。 法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)立足于中國國情，中國特色法 治將會成為世界法治的重要組成部分。①［７３法治 參考文獻(xiàn)： 是一個由歷史到現(xiàn)在并走向未來的過程，世界法 治的不同部分存在共性，比如法治與民主、人權(quán)與

法治、自由與平等，這是具有廣泛意義的法治命
題，反映了法治事物和現(xiàn)象的內(nèi)在規(guī)律和本質(zhì)特 征。而世界法治的多元表現(xiàn)形式和不同發(fā)展道 路，同樣是法治產(chǎn)生、變化與發(fā)展的基本規(guī)律和重 要表征。如前所述，法治實踐是世界性的，法治模 式是多樣性的。政治制度、民主法制、公共行政等 “必須適合一個國家，就像個人量體裁衣；因此，對 費城好的東西可能對巴黎是壞的，對圣彼得堡則 是荒謬的”哺Ｊ。中國法治需要世界經(jīng)驗，更需要一

個中國過程，因而必然具有中國特征。上世紀(jì)末
中國政府發(fā)表的《中國的民主政治建設(shè)》白皮書認(rèn) 為，各國的民主是由內(nèi)部生成的，而不是由外力強(qiáng) 加的。法治與民主一樣，正如新近發(fā)表的《中國的 法治建設(shè)》白皮書所言，一國的法治總是由一國的 國情和社會制度決定并與其相適應(yīng)。依法治國， 建設(shè)社會主義法治國家，是中國人民的主張、理 念，，也是中國人民的實踐。

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［責(zé)任編輯：王德福］

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①美國普渡大學(xué)教授洪朝輝提出“中國特殊論”，認(rèn)為中國的經(jīng)濟(jì)制度既不是西方典型的市場經(jīng)濟(jì)，也不是社會主義計劃經(jīng)濟(jì)，而是建立 在中國政治制度、義化傳統(tǒng)和社會結(jié)構(gòu)之上的政治權(quán)利與經(jīng)濟(jì)資本結(jié)合的混合經(jīng)濟(jì)，足權(quán)力與市場結(jié)合的一種新的獨立經(jīng)濟(jì)形態(tài)。 它可能不足過渡的和暫時的，而是相對獨市和持久的。西方學(xué)者對中國特有的有效穩(wěn)定和內(nèi)部制衡的政治文化機(jī)制缺乏認(rèn)識，中國 政治文化中盡管缺乏西方所固有的以外部制衡為特征的三權(quán)分立和多黨制約，但自古并不缺乏內(nèi)部制約傳統(tǒng)，在中國的政治治理結(jié) 構(gòu)中，始終存在一定程度的分權(quán)和制衡，所以政治能夠不斷進(jìn)行調(diào)整并延續(xù)政治的活力。巾國的客觀事實對世界常識提出挑戰(zhàn)，對經(jīng) 典理論提出挑戰(zhàn)，如果中國能夠持續(xù)發(fā)展，中國特殊論的命運有町能像美國例外論一樣得到全世界的認(rèn)同。 ２７

萬方數(shù)據(jù) 　



  本文關(guān)鍵詞：改革開放30年中國法治建設(shè)10大規(guī)律，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。