一、我國土地增量利益的開發(fā)及其法律關系的種類
　　土地增量利益源自土地增量開發(fā)。土地增量開發(fā)是指各開發(fā)主體憑藉性質各異的權利（力）要素參與土地增量價值的生產并追求增量利益分配的微觀經濟活動。具體表現(xiàn)在土地增量利益的生產領域與分配領域。
　　根據政治經濟學理論，土地增量開發(fā)屬于社會化大生產。社會化大生產使社會生產力無限發(fā)展具有可能性。它克服了個體的體力和智力的局限性，促使單個個體的體力、智力進行系統(tǒng)整合，發(fā)生“加和”效應。我國土地增量利益生產起源于土地使用權招拍掛有償出讓制度。目前我國土地增量利益生產環(huán)節(jié)主要包括投資性增值與供給性增值兩種具體形態(tài)。前者是指通過對土地進行直接或間接投資等勞動價值付出產生的土地增值，包括兩類：一是宗地直接投資性增值，指對某一宗地進行如“五通一平”之類開發(fā)所形成的土地增值；二是外部投資輻射性（間接）增值，指由外部投資效應產生的價值增加。我國自改革開放以來，大力發(fā)展外向型經濟，積極引入境外資本投資第二、三產業(yè)發(fā)展。政府作為城市土地所有權主體，積極參與國有土地資產市場經營并促使其保值增值。后者是由經濟社會發(fā)展催生出對土地相對無限的需求，由土地供應相對短缺因素造成的地價間接增長的價值生產形態(tài)。我國第二、三產業(yè)發(fā)展對非農建設用地產生大量需求，各級政府既可以為了直接投資獲利而憑藉增量建設用地產權主體通過土地整備、公共設施建設等手段直接投資大型產業(yè)、重大項目與城市經營，也可以通過向具體開發(fā)主體出讓增量建設用地并實施土地市場調控來調整土地增量市場進而實現(xiàn)“價值最大化”目標。
　　我國城鄉(xiāng)土地價值通過市場機制釋出的同時，合理公正的分配機制卻明顯缺失，土地增量收益分配機制主要存在以下缺陷：一是農村集體和農民未能分享土地流轉過程中產生的發(fā)展性利益。在征收強制流轉中，因商業(yè)性或經營性用地而征收農民集體土地必然發(fā)生土地用途轉變，土地用途改變能產生發(fā)展性利益，這種發(fā)展性利益表現(xiàn)為土地價值的巨大提升。然而，現(xiàn)行的流轉補償法律規(guī)范并未規(guī)定對因農民集體土地使用用途改變而產生的發(fā)展性利益給予補償。二是因城市更新或舊城改造造成城市舊區(qū)范圍內被改制企業(yè)用地面臨政府收回，但對原企業(yè)用地（大部分屬劃撥屬性）進行征收并拆除原屬劃撥用地上職工房屋的補償太低，被拆遷主體無法獲得土地開發(fā)增量收益。
　　產業(yè)級差效益規(guī)則決定第二、三產業(yè)發(fā)展和公共設施建設對第一產業(yè)用地的價值擠占，促使后者生產要素價格攀高，通過設置產業(yè)間不平等的差價交易模式，平調了蘊藏在基本農產品（如糧、棉、油及附屬品）中增額生產成本的部分增量利益。廣大農民未獲得這種生產要素負擔的補償，農產品因生產要素上漲而被剝奪的利潤無形中轉移到農產品經銷者手中。第二、三產業(yè)發(fā)展與公共設施建設大規(guī)模用地需求導致對存量用途與價值的建設用地進行掠奪式征收現(xiàn)象嚴重，尤其體現(xiàn)在對農轉非增量利益分配中。國家在征收農村集體土地所有權與農民個體享有的各類用益物權時，所給予的補償只是原有農業(yè)用途價值，而非轉用后的市場價值。在城市，部分利用原劃撥類用地的公有制企業(yè)，企業(yè)職工因居住在企業(yè)劃撥土地上自建的無自有產權的房屋內，因所屬企業(yè)面臨資產剝離，需要繳納土地使用費以獲得租賃性質產權，實質上侵害了其對原屬劃撥土地的發(fā)展權利益。
　　土地增量開發(fā)具有明顯正負外部效應，需要由經濟剩余權配置調整的以追求剩余價值為法律關系的種類有：
　　1、土地開發(fā)主體與國家間的增量利益分配關系
　　在我國，中央與地方政府共享城市土地所有權與城郊、農村集體土地征收征用權。國家是宏觀調控的實施主體，可通過對土地資源配置來間接調控國民經濟的運轉，對土地增量收益的分配直接體現(xiàn)出政府與土地開發(fā)主體間的利益關系調整。國家通過土地的有償出讓賦予土地開發(fā)主體增量開發(fā)權與部分增量收益分配權。政府雖在界定土地增量收益分配時會傾向自身利益的維護，但為了促進本體政策目標的實現(xiàn)也須兼顧土地用益主體適當的增量利益分配利益。在土地增量利益分配中，政府必須平衡自身與土地使用者之間的關系，以促進土地市場的公平與效率。
　　2、土地開發(fā)主體與社會公眾間的增量利益分配關系
　　土地增量開發(fā)屬于典型外部性經濟行為，對社會公眾會產生特定程度的正負效應。這種效應既可能是促進社會整體利益的發(fā)展，如在弱勢群體居住區(qū)建造公共設施，商業(yè)地產推動偏遠地區(qū)土地價值的上升等，但也可能是對社會整體利益產生負面效應，如設立污染型企業(yè)對區(qū)域自然生態(tài)與居住環(huán)境的破壞，商品房項目開發(fā)擠占保障性住房建設用地空間等。如何在土地開發(fā)主體與社會整體間對“必要限度”以外的增量利益進行分配是一個復雜的政策問題�，F(xiàn)階段，我國在土地增量開發(fā)行為中配置對公共利益的回饋（利益分配或損害補償）機制已成為我國土地利益分配制度的重要內容。
　　3、土地開發(fā)主體與農民間的增量利益補償關系
　　當前我國正處于城市化的快速推進階段，憲法中“城市土地屬于國家所有”的規(guī)定導致“城市擴張到哪，地就要跟到哪”�！锻恋毓芾矸ā分�“任何個人和單位進行非農建設必須使用國有土地”的規(guī)定使得我國征地范圍過大，條件過于寬松。事實上，城市化活動絕大部分是在規(guī)劃為未來新城區(qū)的城鄉(xiāng)結合地帶農村集體土地上進行。城郊邊緣地帶的土地價值在實施非農規(guī)劃與利用之前僅包含農業(yè)用途價值，但一旦納入城市化與國有建設用地體系，其價值便能充分市場顯化，包含了變更用途后的非農利用價值。當前國家通過征收將這部分增量利益低成本占有已成為阻礙乃至侵害農村集體與農民個體分享城市化成果的制度障礙�！锻恋毓芾矸ā穼σ蜣r地用途管制而對農民土地發(fā)展權限制的補償機制缺位，實踐中非農化轉用產生的大量增量利益被商業(yè)開發(fā)主體和地方政府拿走。為了要讓農民分享城市化成果、保障農民集體收益分配權，我們認為，除完善相關補償機制外，長遠來看應構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，實現(xiàn)國有建設用地與集體建設用地的“同地、同權、同價”。

　　土地增量利益最大化原則的價值在于，國家應建構公平高效的土地要素市場，使土地增量利益得到完全市場顯化，并不受法律政策、行政干預等因素影響而減損。該原則的確立有利于國家土地資源效益的充分發(fā)揮，也是實現(xiàn)收益共享原則的物質基礎。經濟法實現(xiàn)土地增量利益最大化目標的法治途徑主要有三：一是在立法環(huán)節(jié)，我國經濟立法與政策中應配置經濟發(fā)展權、經濟分配權與土地發(fā)展權等基本范疇，讓土地開發(fā)主體與其他利益主體有權參與對土地增量利益的分配。“經濟法學的范疇，最基本的東西是什么？首先是發(fā)展權；其次是分配權。”“法律在鞏固分配關系方面的影響和它們由此對生產發(fā)生的作用，要專門加以確定。”二是在執(zhí)法環(huán)節(jié)，應當嚴格界分國家對經濟發(fā)展中的增量利益的宏觀調控權與價值分配權，嚴格規(guī)范政府在土地市場運行中所實施的宏觀調控行為，防止該權利（力）異化為行政公權而侵蝕本應屬于市場主體所享有之增量利益分配權，繼而影響土地市場的健康有序運行以及增量利益配置效率。當前實踐中這種因政府分配權異化導致土地增量價值減損、市場配置機制紊亂等現(xiàn)象普遍存在，例如各地方政府長期對城鄉(xiāng)交界地帶建設用地調控的失效，房地產違規(guī)開發(fā)現(xiàn)象嚴重，沒有把握土地開發(fā)最佳時機，使得土地增量效益沒有實現(xiàn)最大化，又如大量城市開發(fā)區(qū)、基礎設施重復建設，城鄉(xiāng)結合地帶土地違規(guī)占用、開發(fā)，造成城市土地的非集約化利用等。三是價值層面，應維護土地要素市場的充分市場競爭，并應以社會總體經濟效益和社會利益為其本位。經濟法作為調整在國家協(xié)調本國經濟運行過程中發(fā)生的經濟關系的法律部門，立足于維持經濟運行總體效率與社會公平正義之間的平衡協(xié)調。在經濟主體實現(xiàn)增量利益最大化過程中，必須排除市場化調節(jié)機制的運行障礙，這就需要經濟法加以規(guī)范和保障。
　　2、法律正當性之收益共享原則
　　該原則也稱共同發(fā)展、共贏與權義一致原則，是指對土地增量收益的分配應當綜合考慮多方主體的利益，配置不同屬性的經濟發(fā)展權、經濟分配權，實現(xiàn)增量收益的普遍與合理分享。在我國經濟與城市化快速發(fā)展與推進時期，土地作為推動這一進程的重要生產要素，其價值與分配對各方主體而言利益攸關，筆耕文化推薦期刊，確立收益普遍分享的原則意義重大。理順各利益關聯(lián)方在土地增量利用中的權、責、義，配置適當的發(fā)展權、分配權，就成為建構調整我國土地增量法制的重要思路與路徑。具體地說，國家基于土地所有者身份應當獲得城市土地存量利用等量的價值；農民集體憑藉農地發(fā)展權、國有建設用地用益物權人憑借國有建設用地使用權獲得全部存量使用收益權與部分土地增量收益權；社會公眾應當通過“利益回饋”機制獲得除農民集體、城市國有建設用地用益物權人獲得的部分增量利益以外的其他增量利益。
　�。ǘ�）制度構造：獎勵、責任與補償
　　制度經濟學認為，制度運行的整體績效（兼顧效率與公平雙重目標價值）在于是否配置適宜且互補的效用激勵、責任救濟與利益補償機制。
　　1、經濟獎勵機制：增設土地增量利益屬性物權種類
　　在土地增量開發(fā)普遍推動的當今社會，配置以調整動態(tài)土地權利運行關系的土地發(fā)展權制度意義重大。土地發(fā)展權是一種可與土地所有權、土地使用權分割而單獨處分的財產權，是土地變更為不同性質使用之權，創(chuàng)設土地發(fā)展權后，其他一切土地的財產權或所有權以目前已經編定的正常使用的價值為限，也即土地所有權的范圍，以現(xiàn)在已經依法取得的既得權利為限。至于以后變更土地使用類別的決定權則屬于發(fā)展權。在我國，發(fā)展權應采取私權與經濟法權相結合的權利屬性，申言之，應當配置國家以宏觀調控權利屬性的發(fā)展權，使其在通過土地調控機制來尋求增量開發(fā)宏觀運行機制，實現(xiàn)整體增量利益的最大化，包括對社會整體發(fā)展利益的回饋；對具體開發(fā)主體、利益受損的原用益物權主體等則應當賦予其私權屬性的土地發(fā)展權，使其充分分享土地增量開發(fā)利益。
　　2、經濟責任機制：土地權利（力）行使的“不經濟責任”
　　經濟法責任承擔的基本形式是“不經濟責任”。“不經濟責任”是與“經濟獎勵”相對應的且同屬于經濟法學的基本范疇，對其內涵的界定分為“義務說”與“利益說”兩個標準。前者是指由于侵害經濟法法權或違反經濟法義務而遭受的由國家法定機關所給予的非難；后者是指經濟法主體因違反經濟法規(guī)定侵害整體經濟利益（包括企業(yè)、市場、內國國民經濟、國際市場和國際社會的整體經濟利益）而應承擔的責任。在“不經濟責任”機制中增值稅收補償制度是重要一類。稅收的實質是對社會財富進行再分配，它能夠影響社會財富在社會成員之間的分配狀況，并且稅收調整國民收入分配是作為最后一道環(huán)節(jié)來實施的。土地增量利益一般通過增值稅收制度來實現(xiàn)。在充分實現(xiàn)土地增量利益物權保障與實現(xiàn)機制的基礎上，有效發(fā)揮增值稅收在前述機制不能充分發(fā)揮作用的范圍內，對增量利益分配主體實行補充性救濟。具體可設計為：（1）完善國稅（增值稅）制度，國家應當獲得與其實施對土地增量利用的宏觀調控行為而付出的調控成本等量的稅收補償；（2）增設社會基金福利稅，為社會整體從個體開發(fā)主體實施的增量開發(fā)收益中獲取相當于與該具體開發(fā)項目所產生的正外部性收益，并調節(jié)具體開發(fā)主體在該次開發(fā)活動中所獲取的超出“社會容忍度”部分的增量收益；（3）農民應分享增值收益國家補償稅。農民

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