一、我國(guó)土地增量利益的開發(fā)及其法律關(guān)系的種類
　　土地增量利益源自土地增量開發(fā)。土地增量開發(fā)是指各開發(fā)主體憑藉性質(zhì)各異的權(quán)利（力）要素參與土地增量?jī)r(jià)值的生產(chǎn)并追求增量利益分配的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。具體表現(xiàn)在土地增量利益的生產(chǎn)領(lǐng)域與分配領(lǐng)域。
　　根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，土地增量開發(fā)屬于社會(huì)化大生產(chǎn)。社會(huì)化大生產(chǎn)使社會(huì)生產(chǎn)力無限發(fā)展具有可能性。它克服了個(gè)體的體力和智力的局限性，促使單個(gè)個(gè)體的體力、智力進(jìn)行系統(tǒng)整合，發(fā)生“加和”效應(yīng)。我國(guó)土地增量利益生產(chǎn)起源于土地使用權(quán)招拍掛有償出讓制度。目前我國(guó)土地增量利益生產(chǎn)環(huán)節(jié)主要包括投資性增值與供給性增值兩種具體形態(tài)。前者是指通過對(duì)土地進(jìn)行直接或間接投資等勞動(dòng)價(jià)值付出產(chǎn)生的土地增值，包括兩類：一是宗地直接投資性增值，指對(duì)某一宗地進(jìn)行如“五通一平”之類開發(fā)所形成的土地增值；二是外部投資輻射性（間接）增值，指由外部投資效應(yīng)產(chǎn)生的價(jià)值增加。我國(guó)自改革開放以來，大力發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，積極引入境外資本投資第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府作為城市土地所有權(quán)主體，積極參與國(guó)有土地資產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)并促使其保值增值。后者是由經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展催生出對(duì)土地相對(duì)無限的需求，由土地供應(yīng)相對(duì)短缺因素造成的地價(jià)間接增長(zhǎng)的價(jià)值生產(chǎn)形態(tài)。我國(guó)第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)生大量需求，各級(jí)政府既可以為了直接投資獲利而憑藉增量建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體通過土地整備、公共設(shè)施建設(shè)等手段直接投資大型產(chǎn)業(yè)、重大項(xiàng)目與城市經(jīng)營(yíng)，也可以通過向具體開發(fā)主體出讓增量建設(shè)用地并實(shí)施土地市場(chǎng)調(diào)控來調(diào)整土地增量市場(chǎng)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“價(jià)值最大化”目標(biāo)。
　　我國(guó)城鄉(xiāng)土地價(jià)值通過市場(chǎng)機(jī)制釋出的同時(shí)，合理公正的分配機(jī)制卻明顯缺失，土地增量收益分配機(jī)制主要存在以下缺陷：一是農(nóng)村集體和農(nóng)民未能分享土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的發(fā)展性利益。在征收強(qiáng)制流轉(zhuǎn)中，因商業(yè)性或經(jīng)營(yíng)性用地而征收農(nóng)民集體土地必然發(fā)生土地用途轉(zhuǎn)變，土地用途改變能產(chǎn)生發(fā)展性利益，這種發(fā)展性利益表現(xiàn)為土地價(jià)值的巨大提升。然而，現(xiàn)行的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償法律規(guī)范并未規(guī)定對(duì)因農(nóng)民集體土地使用用途改變而產(chǎn)生的發(fā)展性利益給予補(bǔ)償。二是因城市更新或舊城改造造成城市舊區(qū)范圍內(nèi)被改制企業(yè)用地面臨政府收回，但對(duì)原企業(yè)用地（大部分屬劃撥屬性）進(jìn)行征收并拆除原屬劃撥用地上職工房屋的補(bǔ)償太低，被拆遷主體無法獲得土地開發(fā)增量收益。
　　產(chǎn)業(yè)級(jí)差效益規(guī)則決定第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共設(shè)施建設(shè)對(duì)第一產(chǎn)業(yè)用地的價(jià)值擠占，促使后者生產(chǎn)要素價(jià)格攀高，通過設(shè)置產(chǎn)業(yè)間不平等的差價(jià)交易模式，平調(diào)了蘊(yùn)藏在基本農(nóng)產(chǎn)品（如糧、棉、油及附屬品）中增額生產(chǎn)成本的部分增量利益。廣大農(nóng)民未獲得這種生產(chǎn)要素負(fù)擔(dān)的補(bǔ)償，農(nóng)產(chǎn)品因生產(chǎn)要素上漲而被剝奪的利潤(rùn)無形中轉(zhuǎn)移到農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷者手中。第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展與公共設(shè)施建設(shè)大規(guī)模用地需求導(dǎo)致對(duì)存量用途與價(jià)值的建設(shè)用地進(jìn)行掠奪式征收現(xiàn)象嚴(yán)重，尤其體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非增量利益分配中。國(guó)家在征收農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民個(gè)體享有的各類用益物權(quán)時(shí)，所給予的補(bǔ)償只是原有農(nóng)業(yè)用途價(jià)值，而非轉(zhuǎn)用后的市場(chǎng)價(jià)值。在城市，部分利用原劃撥類用地的公有制企業(yè)，企業(yè)職工因居住在企業(yè)劃撥土地上自建的無自有產(chǎn)權(quán)的房屋內(nèi)，因所屬企業(yè)面臨資產(chǎn)剝離，需要繳納土地使用費(fèi)以獲得租賃性質(zhì)產(chǎn)權(quán)，實(shí)質(zhì)上侵害了其對(duì)原屬劃撥土地的發(fā)展權(quán)利益。
　　土地增量開發(fā)具有明顯正負(fù)外部效應(yīng)，需要由經(jīng)濟(jì)剩余權(quán)配置調(diào)整的以追求剩余價(jià)值為法律關(guān)系的種類有：
　　1、土地開發(fā)主體與國(guó)家間的增量利益分配關(guān)系
　　在我國(guó)，中央與地方政府共享城市土地所有權(quán)與城郊、農(nóng)村集體土地征收征用權(quán)。國(guó)家是宏觀調(diào)控的實(shí)施主體，可通過對(duì)土地資源配置來間接調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)土地增量收益的分配直接體現(xiàn)出政府與土地開發(fā)主體間的利益關(guān)系調(diào)整。國(guó)家通過土地的有償出讓賦予土地開發(fā)主體增量開發(fā)權(quán)與部分增量收益分配權(quán)。政府雖在界定土地增量收益分配時(shí)會(huì)傾向自身利益的維護(hù)，但為了促進(jìn)本體政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也須兼顧土地用益主體適當(dāng)?shù)脑隽坷�益分配利益。在土地增量利益分配中，政府必須平衡自身與土地使用者之間的關(guān)系，以促進(jìn)土地市場(chǎng)的公平與效率。
　　2、土地開發(fā)主體與社會(huì)公眾間的增量利益分配關(guān)系
　　土地增量開發(fā)屬于典型外部性經(jīng)濟(jì)行為，對(duì)社會(huì)公眾會(huì)產(chǎn)生特定程度的正負(fù)效應(yīng)。這種效應(yīng)既可能是促進(jìn)社會(huì)整體利益的發(fā)展，如在弱勢(shì)群體居住區(qū)建造公共設(shè)施，商業(yè)地產(chǎn)推動(dòng)偏遠(yuǎn)地區(qū)土地價(jià)值的上升等，但也可能是對(duì)社會(huì)整體利益產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，如設(shè)立污染型企業(yè)對(duì)區(qū)域自然生態(tài)與居住環(huán)境的破壞，商品房項(xiàng)目開發(fā)擠占保障性住房建設(shè)用地空間等。如何在土地開發(fā)主體與社會(huì)整體間對(duì)“必要限度”以外的增量利益進(jìn)行分配是一個(gè)復(fù)雜的政策問題�，F(xiàn)階段，我國(guó)在土地增量開發(fā)行為中配置對(duì)公共利益的回饋（利益分配或損害補(bǔ)償）機(jī)制已成為我國(guó)土地利益分配制度的重要內(nèi)容。
　　3、土地開發(fā)主體與農(nóng)民間的增量利益補(bǔ)償關(guān)系
　　當(dāng)前我國(guó)正處于城市化的快速推進(jìn)階段，憲法中“城市土地屬于國(guó)家所有”的規(guī)定導(dǎo)致“城市擴(kuò)張到哪，地就要跟到哪”�！锻恋毓芾矸ā分�“任何個(gè)人和單位進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)必須使用國(guó)有土地”的規(guī)定使得我國(guó)征地范圍過大，條件過于寬松。事實(shí)上，城市化活動(dòng)絕大部分是在規(guī)劃為未來新城區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合地帶農(nóng)村集體土地上進(jìn)行。城郊邊緣地帶的土地價(jià)值在實(shí)施非農(nóng)規(guī)劃與利用之前僅包含農(nóng)業(yè)用途價(jià)值，但一旦納入城市化與國(guó)有建設(shè)用地體系，其價(jià)值便能充分市場(chǎng)顯化，包含了變更用途后的非農(nóng)利用價(jià)值。當(dāng)前國(guó)家通過征收將這部分增量利益低成本占有已成為阻礙乃至侵害農(nóng)村集體與農(nóng)民個(gè)體分享城市化成果的制度障礙。《土地管理法》對(duì)因農(nóng)地用途管制而對(duì)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)限制的補(bǔ)償機(jī)制缺位，實(shí)踐中非農(nóng)化轉(zhuǎn)用產(chǎn)生的大量增量利益被商業(yè)開發(fā)主體和地方政府拿走。為了要讓農(nóng)民分享城市化成果、保障農(nóng)民集體收益分配權(quán)，我們認(rèn)為，除完善相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制外，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看應(yīng)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”。

　　土地增量利益最大化原則的價(jià)值在于，國(guó)家應(yīng)建構(gòu)公平高效的土地要素市場(chǎng)，使土地增量利益得到完全市場(chǎng)顯化，并不受法律政策、行政干預(yù)等因素影響而減損。該原則的確立有利于國(guó)家土地資源效益的充分發(fā)揮，也是實(shí)現(xiàn)收益共享原則的物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)法實(shí)現(xiàn)土地增量利益最大化目標(biāo)的法治途徑主要有三：一是在立法環(huán)節(jié)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)立法與政策中應(yīng)配置經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、經(jīng)濟(jì)分配權(quán)與土地發(fā)展權(quán)等基本范疇，讓土地開發(fā)主體與其他利益主體有權(quán)參與對(duì)土地增量利益的分配。“經(jīng)濟(jì)法學(xué)的范疇，最基本的東西是什么？首先是發(fā)展權(quán)；其次是分配權(quán)。”“法律在鞏固分配關(guān)系方面的影響和它們由此對(duì)生產(chǎn)發(fā)生的作用，要專門加以確定。”二是在執(zhí)法環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格界分國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的增量利益的宏觀調(diào)控權(quán)與價(jià)值分配權(quán)，嚴(yán)格規(guī)范政府在土地市場(chǎng)運(yùn)行中所實(shí)施的宏觀調(diào)控行為，防止該權(quán)利（力）異化為行政公權(quán)而侵蝕本應(yīng)屬于市場(chǎng)主體所享有之增量利益分配權(quán)，繼而影響土地市場(chǎng)的健康有序運(yùn)行以及增量利益配置效率。當(dāng)前實(shí)踐中這種因政府分配權(quán)異化導(dǎo)致土地增量?jī)r(jià)值減損、市場(chǎng)配置機(jī)制紊亂等現(xiàn)象普遍存在，例如各地方政府長(zhǎng)期對(duì)城鄉(xiāng)交界地帶建設(shè)用地調(diào)控的失效，房地產(chǎn)違規(guī)開發(fā)現(xiàn)象嚴(yán)重，沒有把握土地開發(fā)最佳時(shí)機(jī)，使得土地增量效益沒有實(shí)現(xiàn)最大化，又如大量城市開發(fā)區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，城鄉(xiāng)結(jié)合地帶土地違規(guī)占用、開發(fā)，造成城市土地的非集約化利用等。三是價(jià)值層面，應(yīng)維護(hù)土地要素市場(chǎng)的充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并應(yīng)以社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)利益為其本位。經(jīng)濟(jì)法作為調(diào)整在國(guó)家協(xié)調(diào)本國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律部門，立足于維持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體效率與社會(huì)公平正義之間的平衡協(xié)調(diào)。在經(jīng)濟(jì)主體實(shí)現(xiàn)增量利益最大化過程中，必須排除市場(chǎng)化調(diào)節(jié)機(jī)制的運(yùn)行障礙，這就需要經(jīng)濟(jì)法加以規(guī)范和保障。
　　2、法律正當(dāng)性之收益共享原則
　　該原則也稱共同發(fā)展、共贏與權(quán)義一致原則，是指對(duì)土地增量收益的分配應(yīng)當(dāng)綜合考慮多方主體的利益，配置不同屬性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、經(jīng)濟(jì)分配權(quán)，實(shí)現(xiàn)增量收益的普遍與合理分享。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)與城市化快速發(fā)展與推進(jìn)時(shí)期，土地作為推動(dòng)這一進(jìn)程的重要生產(chǎn)要素，其價(jià)值與分配對(duì)各方主體而言利益攸關(guān)，筆耕文化推薦期刊，確立收益普遍分享的原則意義重大。理順各利益關(guān)聯(lián)方在土地增量利用中的權(quán)、責(zé)、義，配置適當(dāng)?shù)陌l(fā)展權(quán)、分配權(quán)，就成為建構(gòu)調(diào)整我國(guó)土地增量法制的重要思路與路徑。具體地說，國(guó)家基于土地所有者身份應(yīng)當(dāng)獲得城市土地存量利用等量的價(jià)值；農(nóng)民集體憑藉農(nóng)地發(fā)展權(quán)、國(guó)有建設(shè)用地用益物權(quán)人憑借國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)獲得全部存量使用收益權(quán)與部分土地增量收益權(quán)；社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)通過“利益回饋”機(jī)制獲得除農(nóng)民集體、城市國(guó)有建設(shè)用地用益物權(quán)人獲得的部分增量利益以外的其他增量利益。
　�。ǘ�）制度構(gòu)造：獎(jiǎng)勵(lì)、責(zé)任與補(bǔ)償
　　制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度運(yùn)行的整體績(jī)效（兼顧效率與公平雙重目標(biāo)價(jià)值）在于是否配置適宜且互補(bǔ)的效用激勵(lì)、責(zé)任救濟(jì)與利益補(bǔ)償機(jī)制。
　　1、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制：增設(shè)土地增量利益屬性物權(quán)種類
　　在土地增量開發(fā)普遍推動(dòng)的當(dāng)今社會(huì)，配置以調(diào)整動(dòng)態(tài)土地權(quán)利運(yùn)行關(guān)系的土地發(fā)展權(quán)制度意義重大。土地發(fā)展權(quán)是一種可與土地所有權(quán)、土地使用權(quán)分割而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是土地變更為不同性質(zhì)使用之權(quán)，創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)后，其他一切土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)或所有權(quán)以目前已經(jīng)編定的正常使用的價(jià)值為限，也即土地所有權(quán)的范圍，以現(xiàn)在已經(jīng)依法取得的既得權(quán)利為限。至于以后變更土地使用類別的決定權(quán)則屬于發(fā)展權(quán)。在我國(guó)，發(fā)展權(quán)應(yīng)采取私權(quán)與經(jīng)濟(jì)法權(quán)相結(jié)合的權(quán)利屬性，申言之，應(yīng)當(dāng)配置國(guó)家以宏觀調(diào)控權(quán)利屬性的發(fā)展權(quán)，使其在通過土地調(diào)控機(jī)制來尋求增量開發(fā)宏觀運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)整體增量利益的最大化，包括對(duì)社會(huì)整體發(fā)展利益的回饋；對(duì)具體開發(fā)主體、利益受損的原用益物權(quán)主體等則應(yīng)當(dāng)賦予其私權(quán)屬性的土地發(fā)展權(quán)，使其充分分享土地增量開發(fā)利益。
　　2、經(jīng)濟(jì)責(zé)任機(jī)制：土地權(quán)利（力）行使的“不經(jīng)濟(jì)責(zé)任”
　　經(jīng)濟(jì)法責(zé)任承擔(dān)的基本形式是“不經(jīng)濟(jì)責(zé)任”。“不經(jīng)濟(jì)責(zé)任”是與“經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)”相對(duì)應(yīng)的且同屬于經(jīng)濟(jì)法學(xué)的基本范疇，對(duì)其內(nèi)涵的界定分為“義務(wù)說”與“利益說”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。前者是指由于侵害經(jīng)濟(jì)法法權(quán)或違反經(jīng)濟(jì)法義務(wù)而遭受的由國(guó)家法定機(jī)關(guān)所給予的非難；后者是指經(jīng)濟(jì)法主體因違反經(jīng)濟(jì)法規(guī)定侵害整體經(jīng)濟(jì)利益（包括企業(yè)、市場(chǎng)、內(nèi)國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、國(guó)際市場(chǎng)和國(guó)際社會(huì)的整體經(jīng)濟(jì)利益）而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。在“不經(jīng)濟(jì)責(zé)任”機(jī)制中增值稅收補(bǔ)償制度是重要一類。稅收的實(shí)質(zhì)是對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行再分配，它能夠影響社會(huì)財(cái)富在社會(huì)成員之間的分配狀況，并且稅收調(diào)整國(guó)民收入分配是作為最后一道環(huán)節(jié)來實(shí)施的。土地增量利益一般通過增值稅收制度來實(shí)現(xiàn)。在充分實(shí)現(xiàn)土地增量利益物權(quán)保障與實(shí)現(xiàn)機(jī)制的基礎(chǔ)上，有效發(fā)揮增值稅收在前述機(jī)制不能充分發(fā)揮作用的范圍內(nèi)，對(duì)增量利益分配主體實(shí)行補(bǔ)充性救濟(jì)。具體可設(shè)計(jì)為：（1）完善國(guó)稅（增值稅）制度，國(guó)家應(yīng)當(dāng)獲得與其實(shí)施對(duì)土地增量利用的宏觀調(diào)控行為而付出的調(diào)控成本等量的稅收補(bǔ)償；（2）增設(shè)社會(huì)基金福利稅，為社會(huì)整體從個(gè)體開發(fā)主體實(shí)施的增量開發(fā)收益中獲取相當(dāng)于與該具體開發(fā)項(xiàng)目所產(chǎn)生的正外部性收益，并調(diào)節(jié)具體開發(fā)主體在該次開發(fā)活動(dòng)中所獲取的超出“社會(huì)容忍度”部分的增量收益；（3）農(nóng)民應(yīng)分享增值收益國(guó)家補(bǔ)償稅。農(nóng)民

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