一、我國土地增量利益的開發(fā)及其法律關(guān)系的種類
　　土地增量利益源自土地增量開發(fā)。土地增量開發(fā)是指各開發(fā)主體憑藉性質(zhì)各異的權(quán)利（力）要素參與土地增量價值的生產(chǎn)并追求增量利益分配的微觀經(jīng)濟活動。具體表現(xiàn)在土地增量利益的生產(chǎn)領(lǐng)域與分配領(lǐng)域。
　　根據(jù)政治經(jīng)濟學(xué)理論，土地增量開發(fā)屬于社會化大生產(chǎn)。社會化大生產(chǎn)使社會生產(chǎn)力無限發(fā)展具有可能性。它克服了個體的體力和智力的局限性，促使單個個體的體力、智力進行系統(tǒng)整合，發(fā)生“加和”效應(yīng)。我國土地增量利益生產(chǎn)起源于土地使用權(quán)招拍掛有償出讓制度。目前我國土地增量利益生產(chǎn)環(huán)節(jié)主要包括投資性增值與供給性增值兩種具體形態(tài)。前者是指通過對土地進行直接或間接投資等勞動價值付出產(chǎn)生的土地增值，包括兩類：一是宗地直接投資性增值，指對某一宗地進行如“五通一平”之類開發(fā)所形成的土地增值；二是外部投資輻射性（間接）增值，指由外部投資效應(yīng)產(chǎn)生的價值增加。我國自改革開放以來，大力發(fā)展外向型經(jīng)濟，積極引入境外資本投資第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府作為城市土地所有權(quán)主體，積極參與國有土地資產(chǎn)市場經(jīng)營并促使其保值增值。后者是由經(jīng)濟社會發(fā)展催生出對土地相對無限的需求，由土地供應(yīng)相對短缺因素造成的地價間接增長的價值生產(chǎn)形態(tài)。我國第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)生大量需求，各級政府既可以為了直接投資獲利而憑藉增量建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體通過土地整備、公共設(shè)施建設(shè)等手段直接投資大型產(chǎn)業(yè)、重大項目與城市經(jīng)營，也可以通過向具體開發(fā)主體出讓增量建設(shè)用地并實施土地市場調(diào)控來調(diào)整土地增量市場進而實現(xiàn)“價值最大化”目標。
　　我國城鄉(xiāng)土地價值通過市場機制釋出的同時，合理公正的分配機制卻明顯缺失，土地增量收益分配機制主要存在以下缺陷：一是農(nóng)村集體和農(nóng)民未能分享土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的發(fā)展性利益。在征收強制流轉(zhuǎn)中，因商業(yè)性或經(jīng)營性用地而征收農(nóng)民集體土地必然發(fā)生土地用途轉(zhuǎn)變，土地用途改變能產(chǎn)生發(fā)展性利益，這種發(fā)展性利益表現(xiàn)為土地價值的巨大提升。然而，現(xiàn)行的流轉(zhuǎn)補償法律規(guī)范并未規(guī)定對因農(nóng)民集體土地使用用途改變而產(chǎn)生的發(fā)展性利益給予補償。二是因城市更新或舊城改造造成城市舊區(qū)范圍內(nèi)被改制企業(yè)用地面臨政府收回，但對原企業(yè)用地（大部分屬劃撥屬性）進行征收并拆除原屬劃撥用地上職工房屋的補償太低，被拆遷主體無法獲得土地開發(fā)增量收益。
　　產(chǎn)業(yè)級差效益規(guī)則決定第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共設(shè)施建設(shè)對第一產(chǎn)業(yè)用地的價值擠占，促使后者生產(chǎn)要素價格攀高，通過設(shè)置產(chǎn)業(yè)間不平等的差價交易模式，平調(diào)了蘊藏在基本農(nóng)產(chǎn)品（如糧、棉、油及附屬品）中增額生產(chǎn)成本的部分增量利益。廣大農(nóng)民未獲得這種生產(chǎn)要素負擔的補償，農(nóng)產(chǎn)品因生產(chǎn)要素上漲而被剝奪的利潤無形中轉(zhuǎn)移到農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷者手中。第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展與公共設(shè)施建設(shè)大規(guī)模用地需求導(dǎo)致對存量用途與價值的建設(shè)用地進行掠奪式征收現(xiàn)象嚴重，尤其體現(xiàn)在對農(nóng)轉(zhuǎn)非增量利益分配中。國家在征收農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民個體享有的各類用益物權(quán)時，所給予的補償只是原有農(nóng)業(yè)用途價值，而非轉(zhuǎn)用后的市場價值。在城市，部分利用原劃撥類用地的公有制企業(yè)，企業(yè)職工因居住在企業(yè)劃撥土地上自建的無自有產(chǎn)權(quán)的房屋內(nèi)，因所屬企業(yè)面臨資產(chǎn)剝離，需要繳納土地使用費以獲得租賃性質(zhì)產(chǎn)權(quán)，實質(zhì)上侵害了其對原屬劃撥土地的發(fā)展權(quán)利益。
　　土地增量開發(fā)具有明顯正負外部效應(yīng)，需要由經(jīng)濟剩余權(quán)配置調(diào)整的以追求剩余價值為法律關(guān)系的種類有：
　　1、土地開發(fā)主體與國家間的增量利益分配關(guān)系
　　在我國，中央與地方政府共享城市土地所有權(quán)與城郊、農(nóng)村集體土地征收征用權(quán)。國家是宏觀調(diào)控的實施主體，可通過對土地資源配置來間接調(diào)控國民經(jīng)濟的運轉(zhuǎn)，對土地增量收益的分配直接體現(xiàn)出政府與土地開發(fā)主體間的利益關(guān)系調(diào)整。國家通過土地的有償出讓賦予土地開發(fā)主體增量開發(fā)權(quán)與部分增量收益分配權(quán)。政府雖在界定土地增量收益分配時會傾向自身利益的維護，但為了促進本體政策目標的實現(xiàn)也須兼顧土地用益主體適當?shù)脑隽坷�益分配利益。在土地增量利益分配中，政府必須平衡自身與土地使用者之間的關(guān)系，以促進土地市場的公平與效率。
　　2、土地開發(fā)主體與社會公眾間的增量利益分配關(guān)系
　　土地增量開發(fā)屬于典型外部性經(jīng)濟行為，對社會公眾會產(chǎn)生特定程度的正負效應(yīng)。這種效應(yīng)既可能是促進社會整體利益的發(fā)展，如在弱勢群體居住區(qū)建造公共設(shè)施，商業(yè)地產(chǎn)推動偏遠地區(qū)土地價值的上升等，但也可能是對社會整體利益產(chǎn)生負面效應(yīng)，如設(shè)立污染型企業(yè)對區(qū)域自然生態(tài)與居住環(huán)境的破壞，商品房項目開發(fā)擠占保障性住房建設(shè)用地空間等。如何在土地開發(fā)主體與社會整體間對“必要限度”以外的增量利益進行分配是一個復(fù)雜的政策問題�，F(xiàn)階段，我國在土地增量開發(fā)行為中配置對公共利益的回饋（利益分配或損害補償）機制已成為我國土地利益分配制度的重要內(nèi)容。
　　3、土地開發(fā)主體與農(nóng)民間的增量利益補償關(guān)系
　　當前我國正處于城市化的快速推進階段，憲法中“城市土地屬于國家所有”的規(guī)定導(dǎo)致“城市擴張到哪，地就要跟到哪”�！锻恋毓芾矸ā分�“任何個人和單位進行非農(nóng)建設(shè)必須使用國有土地”的規(guī)定使得我國征地范圍過大，條件過于寬松。事實上，城市化活動絕大部分是在規(guī)劃為未來新城區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合地帶農(nóng)村集體土地上進行。城郊邊緣地帶的土地價值在實施非農(nóng)規(guī)劃與利用之前僅包含農(nóng)業(yè)用途價值，但一旦納入城市化與國有建設(shè)用地體系，其價值便能充分市場顯化，包含了變更用途后的非農(nóng)利用價值。當前國家通過征收將這部分增量利益低成本占有已成為阻礙乃至侵害農(nóng)村集體與農(nóng)民個體分享城市化成果的制度障礙�！锻恋毓芾矸ā穼σ蜣r(nóng)地用途管制而對農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)限制的補償機制缺位，實踐中非農(nóng)化轉(zhuǎn)用產(chǎn)生的大量增量利益被商業(yè)開發(fā)主體和地方政府拿走。為了要讓農(nóng)民分享城市化成果、保障農(nóng)民集體收益分配權(quán)，我們認為，除完善相關(guān)補償機制外，長遠來看應(yīng)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地的“同地、同權(quán)、同價”。

　　土地增量利益最大化原則的價值在于，國家應(yīng)建構(gòu)公平高效的土地要素市場，使土地增量利益得到完全市場顯化，并不受法律政策、行政干預(yù)等因素影響而減損。該原則的確立有利于國家土地資源效益的充分發(fā)揮，也是實現(xiàn)收益共享原則的物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟法實現(xiàn)土地增量利益最大化目標的法治途徑主要有三：一是在立法環(huán)節(jié)，我國經(jīng)濟立法與政策中應(yīng)配置經(jīng)濟發(fā)展權(quán)、經(jīng)濟分配權(quán)與土地發(fā)展權(quán)等基本范疇，讓土地開發(fā)主體與其他利益主體有權(quán)參與對土地增量利益的分配。“經(jīng)濟法學(xué)的范疇，最基本的東西是什么？首先是發(fā)展權(quán)；其次是分配權(quán)。”“法律在鞏固分配關(guān)系方面的影響和它們由此對生產(chǎn)發(fā)生的作用，要專門加以確定。”二是在執(zhí)法環(huán)節(jié)，應(yīng)當嚴格界分國家對經(jīng)濟發(fā)展中的增量利益的宏觀調(diào)控權(quán)與價值分配權(quán)，嚴格規(guī)范政府在土地市場運行中所實施的宏觀調(diào)控行為，防止該權(quán)利（力）異化為行政公權(quán)而侵蝕本應(yīng)屬于市場主體所享有之增量利益分配權(quán)，繼而影響土地市場的健康有序運行以及增量利益配置效率。當前實踐中這種因政府分配權(quán)異化導(dǎo)致土地增量價值減損、市場配置機制紊亂等現(xiàn)象普遍存在，例如各地方政府長期對城鄉(xiāng)交界地帶建設(shè)用地調(diào)控的失效，房地產(chǎn)違規(guī)開發(fā)現(xiàn)象嚴重，沒有把握土地開發(fā)最佳時機，使得土地增量效益沒有實現(xiàn)最大化，又如大量城市開發(fā)區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，城鄉(xiāng)結(jié)合地帶土地違規(guī)占用、開發(fā)，造成城市土地的非集約化利用等。三是價值層面，應(yīng)維護土地要素市場的充分市場競爭，并應(yīng)以社會總體經(jīng)濟效益和社會利益為其本位。經(jīng)濟法作為調(diào)整在國家協(xié)調(diào)本國經(jīng)濟運行過程中發(fā)生的經(jīng)濟關(guān)系的法律部門，立足于維持經(jīng)濟運行總體效率與社會公平正義之間的平衡協(xié)調(diào)。在經(jīng)濟主體實現(xiàn)增量利益最大化過程中，必須排除市場化調(diào)節(jié)機制的運行障礙，這就需要經(jīng)濟法加以規(guī)范和保障。
　　2、法律正當性之收益共享原則
　　該原則也稱共同發(fā)展、共贏與權(quán)義一致原則，是指對土地增量收益的分配應(yīng)當綜合考慮多方主體的利益，配置不同屬性的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)、經(jīng)濟分配權(quán)，實現(xiàn)增量收益的普遍與合理分享。在我國經(jīng)濟與城市化快速發(fā)展與推進時期，土地作為推動這一進程的重要生產(chǎn)要素，其價值與分配對各方主體而言利益攸關(guān)，筆耕文化推薦期刊，確立收益普遍分享的原則意義重大。理順各利益關(guān)聯(lián)方在土地增量利用中的權(quán)、責(zé)、義，配置適當?shù)陌l(fā)展權(quán)、分配權(quán)，就成為建構(gòu)調(diào)整我國土地增量法制的重要思路與路徑。具體地說，國家基于土地所有者身份應(yīng)當獲得城市土地存量利用等量的價值；農(nóng)民集體憑藉農(nóng)地發(fā)展權(quán)、國有建設(shè)用地用益物權(quán)人憑借國有建設(shè)用地使用權(quán)獲得全部存量使用收益權(quán)與部分土地增量收益權(quán)；社會公眾應(yīng)當通過“利益回饋”機制獲得除農(nóng)民集體、城市國有建設(shè)用地用益物權(quán)人獲得的部分增量利益以外的其他增量利益。
　�。ǘ�）制度構(gòu)造：獎勵、責(zé)任與補償
　　制度經(jīng)濟學(xué)認為，制度運行的整體績效（兼顧效率與公平雙重目標價值）在于是否配置適宜且互補的效用激勵、責(zé)任救濟與利益補償機制。
　　1、經(jīng)濟獎勵機制：增設(shè)土地增量利益屬性物權(quán)種類
　　在土地增量開發(fā)普遍推動的當今社會，配置以調(diào)整動態(tài)土地權(quán)利運行關(guān)系的土地發(fā)展權(quán)制度意義重大。土地發(fā)展權(quán)是一種可與土地所有權(quán)、土地使用權(quán)分割而單獨處分的財產(chǎn)權(quán)，是土地變更為不同性質(zhì)使用之權(quán)，創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)后，其他一切土地的財產(chǎn)權(quán)或所有權(quán)以目前已經(jīng)編定的正常使用的價值為限，也即土地所有權(quán)的范圍，以現(xiàn)在已經(jīng)依法取得的既得權(quán)利為限。至于以后變更土地使用類別的決定權(quán)則屬于發(fā)展權(quán)。在我國，發(fā)展權(quán)應(yīng)采取私權(quán)與經(jīng)濟法權(quán)相結(jié)合的權(quán)利屬性，申言之，應(yīng)當配置國家以宏觀調(diào)控權(quán)利屬性的發(fā)展權(quán)，使其在通過土地調(diào)控機制來尋求增量開發(fā)宏觀運行機制，實現(xiàn)整體增量利益的最大化，包括對社會整體發(fā)展利益的回饋；對具體開發(fā)主體、利益受損的原用益物權(quán)主體等則應(yīng)當賦予其私權(quán)屬性的土地發(fā)展權(quán)，使其充分分享土地增量開發(fā)利益。
　　2、經(jīng)濟責(zé)任機制：土地權(quán)利（力）行使的“不經(jīng)濟責(zé)任”
　　經(jīng)濟法責(zé)任承擔的基本形式是“不經(jīng)濟責(zé)任”。“不經(jīng)濟責(zé)任”是與“經(jīng)濟獎勵”相對應(yīng)的且同屬于經(jīng)濟法學(xué)的基本范疇，對其內(nèi)涵的界定分為“義務(wù)說”與“利益說”兩個標準。前者是指由于侵害經(jīng)濟法法權(quán)或違反經(jīng)濟法義務(wù)而遭受的由國家法定機關(guān)所給予的非難；后者是指經(jīng)濟法主體因違反經(jīng)濟法規(guī)定侵害整體經(jīng)濟利益（包括企業(yè)、市場、內(nèi)國國民經(jīng)濟、國際市場和國際社會的整體經(jīng)濟利益）而應(yīng)承擔的責(zé)任。在“不經(jīng)濟責(zé)任”機制中增值稅收補償制度是重要一類。稅收的實質(zhì)是對社會財富進行再分配，它能夠影響社會財富在社會成員之間的分配狀況，并且稅收調(diào)整國民收入分配是作為最后一道環(huán)節(jié)來實施的。土地增量利益一般通過增值稅收制度來實現(xiàn)。在充分實現(xiàn)土地增量利益物權(quán)保障與實現(xiàn)機制的基礎(chǔ)上，有效發(fā)揮增值稅收在前述機制不能充分發(fā)揮作用的范圍內(nèi)，對增量利益分配主體實行補充性救濟。具體可設(shè)計為：（1）完善國稅（增值稅）制度，國家應(yīng)當獲得與其實施對土地增量利用的宏觀調(diào)控行為而付出的調(diào)控成本等量的稅收補償；（2）增設(shè)社會基金福利稅，為社會整體從個體開發(fā)主體實施的增量開發(fā)收益中獲取相當于與該具體開發(fā)項目所產(chǎn)生的正外部性收益，并調(diào)節(jié)具體開發(fā)主體在該次開發(fā)活動中所獲取的超出“社會容忍度”部分的增量收益；（3）農(nóng)民應(yīng)分享增值收益國家補償稅。農(nóng)民

本文編號：3959